IV SA/Gl 1201/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Miliczek-Ciszewska, Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta R. z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta R., działając na podstawie art. 2 pkt 7 lit. c i art. 25 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.) oraz art. 40, art. 41 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., w skrócie "k.p.a."), uznał, że kwoty wypłacone A.K. w okresie od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. w wysokości 2.700 zł na rzecz uprawnionej J.K. były nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] przyznano prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. w okresie od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. Prawo do świadczeń przyznano w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego w W. z dnia [...]r., na mocy którego udzielono małoletniej J.K. zabezpieczenia alimentacyjnego w kwocie 300 zł miesięcznie. W związku z informacją uzyskaną w lipcu 2013 r., że postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z dnia [...]r. umorzono postępowanie w sprawie o alimenty na rzecz ww., organ wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r., a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...], uchylił w całości decyzję z dnia [...]r. Na skutek odwołania Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło decyzję z dnia [...]r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji uchylając decyzję w wyniku wznowienia postępowania winien również orzec o istocie sprawy. Następnie organ wskazał, że wobec ww. rozstrzygnięcia Kolegium w dniu [...]r. wydał decyzję nr [...], na mocy której uchylił decyzję z dnia [...]r. i jednocześnie odmówił przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. w okresie od 1 października 2012 r. do 11 lutego 2013 r. a zarazem przyznał to prawo w okresie od 12 lutego 2013 r. do 30 września 2013 r. Od tej decyzji strona nie wniosła odwołania, w związku z czym decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzeczono o nienależnie wypłaconych na rzecz J.K. świadczeniach z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2012 r. do 11 lutego 2013 r. w łącznej kwocie 1.310 zł. W wyniku rozpoznania odwołania od tej decyzji Kolegium decyzją z dnia [...]r. nr [...] uchyliło ją i orzekło o nienależnie pobranych świadczeniach z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz J.K. w okresie od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. w wysokości 1.200 zł. Z kolei decyzją z dnia [...]r. nr [...], organ I instancji orzekł o zwrocie wraz odsetkami kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od 1 października 2012 r. do 31 stycznia 2013 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...]r. nr [...]. W wyniku wniesionych przez stronę skarg na wyżej wymienione decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/GI 1020/14 uchylił decyzję Kolegium z dnia [...]r. oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia [...]r. uznając, że były one przedwczesne, gdyż nie wyjaśniono treści pisma skarżącego, które potraktowano jako odwołanie od ww. decyzji organu I instancji. Natomiast wyrokiem z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 353/15 Sąd uchylił decyzję Kolegium z dnia [...]r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...]r. wskazując, że obowiązek zwrotu świadczenia ma charakter następczy i uzależniony jest od wcześniejszego ustalenia, że wypłacone świadczenie jest nienależni pobrane. Dopiero po uprawomocnieniu się decyzji uznającej świadczenia za nienależnie pobrane, możliwe jest orzekanie w przedmiocie jego zwrotu. Dalej organ wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wszczęło postępowanie a następnie wydało decyzję z dnia [...]r. nr [...], mocą której stwierdziło nieważność decyzji z dnia [...]r. z uwagi na rażące naruszenie prawa albowiem w dacie jej wydania nie była spełniona jedna z przesłanek uprawniających do pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego określona w art. 2 ust. 11 ustawy. Poza tym Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji powinien, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 kpa, wznowić postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] r. Ostatecznie postanowieniem z dnia [...]r. wznowiono z urzędu postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...]r. a następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] orzeczono o uchyleniu tej decyzji, o odmowie przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. w okresie od 1 października 2012 r. do 21 lipca 2013 r. oraz o przyznaniu tego świadczenia w okresie od 22 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r. w wysokości 300 zł miesięcznie. Natomiast po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...]r. nr [...] Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...]r. W tak ustalonym stanie faktycznym organ stwierdził, że decyzja przyznająca prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. w okresie świadczeniowym 2012/2013, jako nosząca znamiona rażącego naruszenia prawa, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Z kolei decyzja ostateczna z dnia [...]r., weryfikująca ustalone prawo do przedmiotowych świadczeń w tym samym okresie świadczeniowym została w wyniku wznowienia postępowania uchylona i zarazem odmówiono przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionej w okresie od 1 października 2012 r. do 21 lipca 2013 r. Tym samym organ uznał, że w sprawie została spełniona przesłanka nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, określona w art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Pismem z dnia 28 sierpnia 2017 r. A.K. wniósł odwołanie od opisanej wyżej decyzji z dnia [...]. Twierdził, że nie wiedział o umorzeniu postępowania w sprawie o alimenty toczącej się przed Sądem Rejonowym w W., gdyż nie został o tym poinformowany. Dodał także, że jest niepełnosprawnym ojcem, który samotnie wychowuje córkę i dlatego nie jest w stanie zwrócić pobranych świadczeń. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]r. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że w dniu [...]r. organ pierwszej instancji uchylił w całości decyzję z dnia [...]r., która dotyczyła uchylenia decyzji z dnia [...]r. przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na J.K. oraz odmawiającej prawa do tych świadczeń w okresie od 1 października 2012 r. do 11 lutego 2013 r. i przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. w okresie od 12 lutego 2013 r. do 30 września 2013 r. Kolegium wyjaśniło, że powyższa decyzja była podyktowana faktem powzięcia przez organ pierwszej instancji informacji o umorzeniu przez Sąd Rejonowy w W. postępowania w sprawie o alimenty na rzecz małoletniej J.K. Powyższe okoliczności istniały w dniu wydania decyzji przyznającej prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres 2012/2013 i dlatego podjęto z urzędu czynności procesowe. Mając powyższe na względzie, w ocenie Kolegium w pełni znajdzie zastosowanie art. 2 pkt 7 lit. c ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który stanowi materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jednocześnie Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą należy jednocześnie orzekać o nienależenie pobranym świadczeniu i zobowiązaniu do jego zwrotu, jednakże działając na podstawie art. 105 k.p.a. stwarzającym możliwość wydania decyzji częściowej, Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. A.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na decyzję Kolegium z dnia [...]r., powtarzając zasadniczo argumentację zawartą w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto - co wymaga podkreślenia – na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle wyżej przytoczonych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć zasadniczo z powodów, które wziął pod rozwagę z urzędu. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta R. z [...]r. o uznaniu, że wypłacone A.K. w okresie od 1 października 2012 r. do 30 czerwca 2013 r. kwoty w łącznej wysokości 2.700 zł na rzecz uprawnionej J.K. były nienależnie pobranymi świadczeniami z funduszu alimentacyjnego. Kwestia nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego została uregulowana w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 489 ze zm.), zwanej dalej również "ustawa". Postępowanie, w którym wydano przedmiotowe decyzje, zostało wszczęte w dniu 19 lipca 2017 r., a więc w stanie prawnym obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o osobach uprawnionych do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1302), która w zasadniczy sposób zmodyfikowała dotychczasowy tryb postępowania w sprawach dotyczących nienależnie pobranych świadczeń. W poprzednim bowiem brzmieniu ustawa w art. 23 stanowiła o "decyzji ustalającej" (ust. 2) i "decyzji o zwrocie" (ust. 4, ust. 8). W związku z tym na gruncie art. 23, co było zgodne z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, wyodrębnione były dwa postępowania i dwie decyzje, tj. w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń i w przedmiocie zwrotu takich świadczeń. Zatem możliwość orzekania w sprawie zwrotu świadczenia ustalonego jako świadczenie nienależnie pobrane, powstała dopiero z chwilą ostatecznego zakończenia postępowania w sprawie ustalenia, że świadczenie jest nienależnie pobrane. Byt decyzji wydanych w sprawie zwrotu takiego świadczenia był więc uzależniony od pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji ustalającej, że świadczenie zostało pobrane nienależnie. Jednakowoż wyżej powołaną ustawą nowelizującą, która weszła w życie 18 września 2015 r. wykluczono to wyodrębnienie tworząc nowy rodzaj decyzji – o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie z treścią art. 23 ust. 2 należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna. Z kolei ust. 4 stanowi, że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń nie jest wydawana, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. W przepisach tych ustawodawca, operując sformułowaniem w liczbie pojedynczej, jasno wskazuje na decyzję w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z brzmienia wskazanych uregulowań prawnych wyraźnie więc wynika, że ustawodawca przewidział jedną decyzję rozstrzygającą o ustaleniu, że świadczenie pobrane było nienależnie i zwrocie świadczenia. Jest to decyzja integralna rozstrzygająca jedną sprawę dotyczącą ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Od jej wydania, a zasadniczo od momentu kiedy stała się ona ostateczna, biegnie m.in. termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że ustawa nowelizująca nie zawiera w tym względzie przepisów przejściowych, a zatem obowiązuje reguła intertemporalna natychmiastowego skutku działania nowej regulacji. W związku z tym na skutek zmian w stanie prawnym, a nie jak twierdzi Kolegium w związku z aktualną linią orzecznictwa, organ zobowiązany jest wydać jedną decyzję o uznaniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń (por. też wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2604/17, publik w CBOSA). W konsekwencji postępowanie w przedmiocie wyłącznie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń utraciło swoją podstawę materialnoprawną, co jest równoznaczne z brakiem możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny wyłącznie w zakresie dotyczącym ustalenia świadczeń nienależnie pobranych. Tymczasem organ I instancji zawiadomieniem z dnia 19 lipca 2017 r. wszczął i prowadził postępowanie wyłącznie w sprawie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń kończąc je wydaniem decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia. W związku z tym nie sposób nawet uznać, jak twierdzi Kolegium, że jest to decyzja częściowa, skoro wszczęcie postępowania nie obejmowało zwrotu tych świadczeń. W takim stanie rzeczy rozstrzygnięcie organu I instancji należało uznać za sprzeczne z przepisami prawa materialnego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie przepisy te również naruszył, co stanowiło wystarczającą podstawę do uchylenia zapadłych w sprawie decyzji. W tym miejscu zauważyć jeszcze wypadnie, że WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 353/15 uchylającym decyzję Kolegium [...]r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organ I instancji o zwrocie wraz odsetkami kwoty nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych na rzecz J.K. podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie, że obowiązek zwrotu świadczenia ma charakter następczy i uzależniony jest od wcześniejszego ustalenia, że wypłacone osobie uprawnionej świadczenie jest nienależnie pobrane. Jednakże, co istotne, Sąd pogląd ten odniósł do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, a więc art. 23 ust. 2 i 4 ustawy sprzed nowelizacji tych przepisów, co nastąpiło ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. Zatem wydając decyzję w zmienionym już stanie prawnym organ nie był związany oceną prawną wyrażoną w tym wyroku. Niezależnie jednak od powyższego należało zważyć także na inną istotną wadliwość zaskarżonej decyzji. Otóż jako podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane Kolegium, za organem I instancji, wskazało art. 2 pkt 7 lit. c ustawy. Zgodnie z tym przepisem nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia. Zastosowanie przesłanki z art. 2 pkt 7 lit. c. wymaga zatem aby decyzja przyznająca świadczenie z funduszu alimentacyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia jej nieważności bądź uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Taka sytuacja w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie miała jednak miejsca. Jak wynika z akt administracyjnych decyzją z dnia [...]r. nr [...] Burmistrz Miasta R. przyznał świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. na okres od 1 października 2012 r. do 30 września 2013 r. w kwocie 300 zł miesięcznie. Następnie decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ I instancji po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z [...]r. uchylił tą decyzję, odmówił przyznania prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. w okresie od 1 października 2012 r. do 11 lutego 2013 r. oraz przyznał to prawo w okresie od 12 lutego 2013 r. do 30 września 2013 r. Dalej z akt wynika, że decyzją z [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję własną z [...]r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji z [...]r. przyznającej prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na J.K. z uwagi na rażące naruszenie prawa. Tut. Sąd wyrokiem z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 191/17 uchyliło obie te decyzje Kolegium. Sąd stwierdził, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...]r. bowiem ta została już wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia [...]r. w wyniku wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Tymczasem decyzją z dnia [...]r. znak [...] organ I instancji uchylił w całości decyzję z [...]r., odmówił prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego na rzecz J.K. w okresie od 1 października 2012 do 11 lutego 2013 r. i przyznał jej prawo do tego świadczenia w okresie od 12 lutego 2013 r. do 30 września 2013 r. W decyzji tej organ nie rozstrzygnął o uchyleniu decyzji z dnia [...]r. Oznacza to, że po uchyleniu przez Sąd powołanym wyżej wyrokiem z 14 września 2017 r. decyzji Kolegium stwierdzających nieważność decyzji z [...]r., decyzja ta nadal pozostaje w obrocie prawnym. Okoliczność ta uszła jednak uwadze Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji nie było podstaw do zastosowania art. 2 pkt 7 lit. c ustawy jako przesłanki uznania świadczenia wypłaconego na podstawie decyzji z dnia [...]r. za nienależnie pobrane świadczenie, skoro decyzja ta nie została skutecznie wyeliminowania z obrotu prawnego. Z podanych powyżej przyczyn stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, podlegały uchyleniu stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić przedstawioną oceną prawną.