IV SA/Gl 1219/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2008r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia Decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając w oparciu o treść art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zwanej dalej k.p.a., oraz § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633), Komendant Powiatowy Policji w Z. stwierdził wygaśnięcie z dniem [...] r. decyzji nr [...] z dnia [...] r. przyznającej skarżącemu J. K. prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zapadłe rozstrzygnięcie uzasadnione zostało zmianą stanu prawnego, w wyniku której począwszy od dnia 12 maja 2005 r. emeryci oraz renciści policyjni utracili prawo do tego świadczenia. Decyzja ta wraz z uzasadnieniem doręczona została skarżącemu osobiście [...] r. W dniu [...] r. skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, kwestionując powołaną w niej podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podniósł, iż w świetle art. 92 ustawy o Policji, a także art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a fakt uchylenia § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej mu to uprawnienie. Jednocześnie wraz z odwołaniem skarżący wniósł o przywrócenie terminu do jego złożenia. Jako przyczynę uchybienia 14 – dniowego terminu wskazał [...] oraz, to że przebywał wówczas poza miejscem stałego zamieszkania. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] r., nr [...] Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Tym samym podzielił stanowisko organu pierwszej instancji zgodnie, z którym wobec uchylenia § 8, powoływanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., istnieje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji przyznającej to uprawnienie. Pismem z dnia [...] r. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, a to art. 28, art. 227 i art. 235 § 1 i 2 k.p.a., domagając się jej uchylenia. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r. (sygn. akt IV SA/Gl 415/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż organ w sposób rażący naruszył przepisy prawa, albowiem orzekł merytorycznie w przedmiocie odwołania, bez uprzedniego rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Jednocześnie przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Sąd wskazał, iż obowiązkiem organu, w pierwszej kolejności, jest wydanie postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, a dopiero po ostatecznym rozstrzygnięciu tej kwestii podjęcie stosownych czynności polegających bądź na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, bądź też na wydaniu postanowienia o stwierdzeniu uchybia terminu do wniesienia odwołania. Po przekazaniu sprawy organowi, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. działając w oparciu o art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Powiatowego Policji w Z. nr [...], z dnia [...]r., a w konsekwencji jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż realizując wskazania zwarte w uzasadnieniu wyroku powrócił do etapu postępowania odwoławczego, a dokładnie rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wskazał, iż w celu zbadania zasadności wniosku pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącego do uprawdopodobnienia, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Zdaniem organu okoliczności przedstawione przez skarżącego nie były wystarczające do przywrócenia terminu, stąd też konieczność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania i w konsekwencji jego niedopuszczalność. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wpłynęła wniesiona za pośrednictwem Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. skarga J. K. na powyższe postanowienie. Skarżący podniósł w niej zarzut naruszenia art. 110 k.p.a. i domagał się zmiany zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż tak odwołanie od decyzji organu I instancji, jak również wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia pochodzą z tego samego dnia tj. [...] r. Fakt natomiast, iż organ nie jest w stanie ustalić daty wpływu obu pism wynika z zaniechania pracownika organu przyjmującego pisma. Skarżący zakwestionował również trafność argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, iż te same przesłanki uchybienia terminu, stanowiły podstawę do przywrócenia terminu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] r. Nadto zarzucił organowi niewykonanie zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 kwietnia 2008 r., a obligujących go do wydania postanowienia w przedmiocie wniosku o przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] r. organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, iż wydane w sprawie postanowienie w przedmiocie uchybienia terminu jest zasadne, albowiem pomimo wezwania skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Za chybiony uznał również argument skarżącego jakoby, wniosek o przywrócenie terminu został już raz przezeń pozytywnie rozpoznany, o czym świadczyć miała decyzja z dnia [...] r. Podkreślił, jednocześnie że to właśnie brak rozstrzygnięcia wniosku był przyczyną stwierdzenia przez Sąd nieważności tejże decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach: Na wstępie rozważań należy podkreślić, iż zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując określone w ustawie środki. Jednocześnie po myśli art. 134 § 1 tej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do treści art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź też naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawodawca warunkuje zatem możliwość wzruszenia orzeczenia organu administracji publicznej zaistnieniem naruszenia norm prawa materialnego, czy też norm o charakterze procesowym, przy czym w tym przypadku dodatkowo naruszenie to powinno być tego rodzaju, że miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle przeprowadzonej, w oparciu o wyżej powołane przepisy prawa, kontroli sądowoadministracyjnej należy stwierdzić, iż skarga J. K. zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia. Termin ten jest terminem ustawowym i z tego względu nie może być przez organ administracji publicznej ani przedłużany, ani skracany. Termin ten jest również terminem o charakterze zawitym, a co za tym idzie jego upływ uwzględniany jest przez organ odwoławczy z urzędu. Uchybienie terminu do wniesienia odwołania może nieść ze sobą dwojakiego rodzaju skutki procesowe, a mianowicie w przypadku kiedy wnoszący nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest do wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Natomiast w przypadku gdy strona wnosi wraz z odwołaniem od decyzji wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia wówczas organ drugiej instancji winien najpierw rozstrzygnąć w przedmiocie tego wniosku. Dopiero ostateczne postanowienie o odmowie przywrócenia terminu daje podstawę do wydania przez organ postanowienia o uznaniu odwołania za wniesione z naruszeniem obowiązującego terminu. Kwestią bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt uchybienia przez skarżącego i to w znaczny sposób, ustawowego terminu 14 dni do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Poza sporem pozostaje również to, że skarżący wnosząc odwołanie od tej decyzji w dniu [...] r., złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Mając zatem na uwadze powyższy stan faktyczny, w prawidłowo prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy winien w pierwszej kolejności rozstrzygnąć w przedmiocie tego wniosku. Dopiero wydane na tym etapie postępowania administracyjnego ostateczne postanowienie, czy to przywracające termin do wniesienia odwołania, czy też odmawiające jego przywrócenia, otwiera dla organu drogę do podjęcia dalszych czynności w sprawie. Tymczasem analiza akt administracyjnych dowodzi, że od momentu wniesienia odwołania postępowanie to prowadzone było w sposób wadliwy, albowiem organ bez rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie. Decyzja Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (sygn. akt IV SA/Gl 415/06). W wyniku tejże kontroli Sąd wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2007 r., działając w oparciu o treść art. 153 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. We wnioskach zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ w pierwszej kolejności zobligowany jest do rozpatrzenia wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Sąd podkreślił nadto, że dopiero z momentem wydania postanowienia w tym przedmiocie możliwe będzie podjęcie dalszych kroków, w postaci merytorycznego orzeczenia o odwołaniu (to w przypadku uwzględnienia wniosku i przywrócenia terminu), albo też wydania postanowienia o uchybieniu terminu (to z kolei w przypadku wydania postanowienia o odmowie przywrócenia terminu). Tak czy inaczej, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, pierwszą czynnością organu jaka miała być podjęta po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania było wydanie, na podstawie art. 59 § 1 k.p.a., postanowienia w kwestii wniosku J. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola sądowoadministarcyjna dokonana przez Sąd na skutek skargi z dnia [...] r. prowadzi do wniosku, że także po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, postępowanie administracyjne prowadzone przez Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. było wadliwe, a zaskarżone postanowienie wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wbrew zaleceniom Sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 kwietnia 2007r. organ w dalszym ciągu nie rozpoznał w sposób przepisany prawem wniosku o przywrócenie terminu. Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych jednoznacznie dowodzi, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. poprzestał jedynie na wydaniu zaskarżonego postanowienia nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oraz uchybienia terminu do jego wniesienia. Jest oczywistym, iż podjęte przez organ działania nie czynią zadość wymogom przepisów prawa, a w szczególności art. 59 k.p.a. Przepis ten jednoznacznie określa, że formą załatwienia sprawy wniosku o przywrócenie terminu jest postanowienie. W zależności od tego czy wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki określone w 58 k.p.a. organ przywróci uchybiony termin bądź też wniosku takiego nie uwzględni, odmawiając przywrócenia terminu. W każdym jednak przypadku organ odwoławczy obowiązany jest, przed rozpatrzeniem odwołania, procesowo odnieść się do złożonego wniosku przez wydanie odrębnego orzeczenia w tej kwestii. W konsekwencji wszelkie inne praktyki, które prowadzą do pominięcia tego etapu postępowania administracyjnego przed organem odwoławczym są niedopuszczalne i stanowią rażące naruszenie prawa. W niniejszej sprawie organ dwukrotnie dopuścił się tego typu naruszeń. Po raz pierwszy kiedy bez rozpoznania wniosku wydał merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania. Ustawa nie dopuszcza bowiem domniemania, że skoro organ orzekł merytorycznie w sprawie to uwzględnił również wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Okoliczność ta została wytknięta organowi w uzasadnieniu przywoływanego już wyroku z dnia 3 kwietnia 2007 r. Do kolejnego naruszenia doszło po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ, pozostawiając wniosek skarżącego nadal bez odrębnego rozstrzygnięcia, wydał postanowienie stwierdzające uchybienie terminu oraz niedopuszczalność odwołania. Praktyka ta jest błędna i nie może być przez Sąd akceptowana. Jak to już zostało wskazane na wstępie rozważań organ miał obowiązek orzec w przedmiocie wniosku, w formie odrębnego postanowienia. Wbrew twierdzeniom organu takowe postanowienie nie zapadło. Organ co prawda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zaznaczył, iż nie istniały przesłanki do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, albowiem skarżący nie uprawdopodobnił, że uchybienie nastąpiło bez jego winy, nie mniej jednak powołanie się na te okoliczności w tym miejscu nie czyni zadość wymaganiom prawa. Należy zatem z całą stanowczością raz jeszcze podkreślić, iż nie stanowi rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu postanowienie oparte na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania i jego niedopuszczalność. Ustawa nie przewiduje bowiem procesowej możliwości połączenia tych rozstrzygnięć w jednym orzeczeniu. Stąd też bez znaczenia dla sprawy jest powołanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na okoliczność braku podstaw do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Biorąc pod uwagę fakt, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu ma zasadnicze znaczenie dla prawidłowego przebiegu całego postępowania odwoławczego, albowiem warunkuje ono dalsze jego skutki, należało uznać, że niewydanie postanowienia w trybie art. 59 k.p.a. stanowi rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Konsekwencją wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozstrzygnięcia jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy. W zaistniałej sytuacji, w pierwszej kolejności, organ ten winien rozpoznać wniosek J. K. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, w drodze odrębnego postanowienia wydanego na podstawie art. 59 k.p.a. Dopiero wydanie takiego rozstrzygnięcia otworzy drogę do dalszych kroków procesowych. W przypadku odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania organ zobowiązany będzie do stwierdzenia uchybia terminu do jego wniesienia, natomiast w sytuacji pozytywnego rozpatrzenia wniosku i przywrócenia terminu możliwe stanie się merytoryczne rozpoznanie wniesionego odwołania. Mając na względzie wszystkie okoliczności sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia.