IV SA/Gl 122/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Protokolant specjalista Agnieszka Rogowska-Bil, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2018 r. sprawy ze skargi M. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podjęcia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach stwierdziło niedopuszczalność wniosku M. D. o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] o podjęciu na jego wniosek zawieszonego postępowania w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] która odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku celowego Za podstawę prawną skarżonego postanowienia wskazano art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. tj. z 2017 r. poz. 1257 – dalej "k.p.a."), W uzasadnieniu Kolegium opisało przebieg postępowania wskazując w szczególności, że postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach podjęło zawieszone postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w dniu [...] nr [...] z powodu ustania przyczyn uzasadniających zawieszenie postępowania. Kolegium pouczyło stronę, że przysługuje jej prawo zwrócenia się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Pismem z dnia 6 listopada 2017 r. strona, zgodnie z pouczeniem zawartym w postanowieniu z [...] zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] wzywając również do usunięcia naruszenia prawa polegającego, zdaniem strony, na celowym powielaniu dokumentów w tej samej sprawie Kolegium po rozpatrzeniu wniosku strony wydało w dniu [...] postanowienie, stwierdzając niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Wyjaśniło, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu ustalenie czy środek zaskarżenia jest dopuszczalny, przy czym niedopuszczalność może wynikać z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Stwierdziło, że zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia stronie służy zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Stosownie do art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zdaniem Kolegium istotą art. 101 § 3 k.p.a. było dopuszczenie środka zaskarżenia wyłącznie na postanowienia tamujące postępowania administracyjne i wyłączenie możliwości zaskarżenia postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc na postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania. Powyższa okoliczność, w ocenie Kolegium, obligowała do stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium wskazało przy tym, że bez wpływu na treść rozstrzygnięcia opisywanej sprawy pozostaje fakt nieprawidłowego pouczenia co do możliwości i trybu zaskarżenia postanowienia o podjęciu postępowania odwoławczego, a samo błędne pouczenie, w sytuacji, gdy postanowienie jest niezaskarżalne nie tworzy dla strony uprawnienia. Wobec powyższego Kolegium uznało wniosek strony za niedopuszczalny. Dalej wyjaśniło dlaczego, wbrew przekonaniu strony, nie doszło do powielania dokumentów sprawy. Dodatkowo Kolegium wskazało, że na wniosek strony z dnia [...] postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wznowiło postępowanie zakończone decyzją tego organu z dnia [...] nr [...]. W skardze z dnia 5 stycznia 2018 r. na postanowienie SKO w Katowicach w przedmiocie niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia zarzucając: 1/ nieważność postępowania, ze względu na uczestniczenie w jego wydaniu osoby nieuprawnionej – M. K. Skarżący wyjaśnił, że celem usunięcia z obrotu prawnego nieważnego postanowienia, w dniu 4 stycznia 2018 r., złożył w organie pismo zatytułowane "wezwanie do usunięcia prawa": 2 /naruszenie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. stwierdzając, że art. 134 k.p.a nie można stosować do postępowania prowadzonego z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 3/ naruszenie art. 112 kpa polegającego na jego błędnej wykładni, 4/ naruszenie art. 110 k.p.a, bowiem organ, który wydał decyzję/postanowienie jest nią związany od chwili doręczenia, a skarżący dostosował się do pouczenia zawartego w doręczonym mu postanowieniu. Wniósł o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postępowania. Stwierdził, że organ odwoławczy wielokrotnie, celowo pouczał go o niewłaściwym środku zaskarżenia celem przewlekania postępowania i wydawał wzajemnie wykluczające się akty. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że skarżący złożył w dniu 5 stycznia 2018 r. wniosek o wznowienie postępowania, a w zachodzą przesłanki do zawieszenia z urzędu postępowania sądowego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego etatowego członka Kolegium- M.K. organ odwoławczy uznał go za niezasadny stwierdzając, że wskazana przez skarżącego osoba nie brała udziału w sprawie postanowienia Kolegium nr [...] z dnia [...] którego dotyczył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem mogła orzekać w sprawie dotyczącej postanowienia Nr [...] z dnia [...]. Postanowienie tut. Sądu z dnia 12 marca 2018 r., którym orzeczono o zawieszeniu postępowania w rozpatrywanej sprawie zostało następnie uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny (postanowienie z dnia 11 maja 2008 r., sygn.. akt I OZ 450/18). W piśmie z dnia 28 sierpnia 2018 r. skarżący wniósł o sprostowanie zawiadomienia o rozprawie a to ze względu na błędnie podany numer zaskarżonego akty oraz ponowne jego doręczenie. W piśmie z dnia 4 września 2018 r. skarżący wniósł o odroczenie rozprawy akcentując, że jego wniosek z dnia 28 sierpnia 2018 r. nie został rozpatrzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302- dalej "p.p.s.a"). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W realiach opisywanej sprawy zastosowanie znajduje ponadto art. 190 p.p.s.a., bowiem sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, zauważyć należy, że rozstrzygnięcie Sądu dotyczyło jedynie kwestii formalnych, a nie merytorycznych. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wad ani uchybień, które w myśl przytoczonych wyżej regulacji obligowałyby Sąd do jego uchylenia, a zatem skarga M. D. podlega oddaleniu. Postanowienie to stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia wydanego w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie (zażalenie, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z 2 wymienionych w art. 134 k.p.a. rozstrzygnięć – stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego lub stwierdzenia uchybienia terminu do jego wniesienia. Przepis art. 134 k.p.a. nie wskazuje warunków, jakie decydują o dopuszczalności środka odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie środka odwoławczego przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Jeśli chodzi o możliwość zaskarżenia postanowienia, zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. W przypadku postanowień wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze, stronie przysługuje nie zażalenie, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w związku z art. 144 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 142 k.p.a., postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Zgodnie zatem z tymi ogólnymi zasadami zażalenie (a zatem również i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany od postanowień wydanych w pierwszej instancji przez samorządowe kolegia odwoławcze) służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie i tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. Zażalenie takie służy stronie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania, jak stwierdza art. 101 § 3 k.p.a. Ustawodawca wykluczył zatem zażalenie na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania z postanowień, na które stronie przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Brzmienie powyższej regulacji nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wskazuje, że wolą ustawodawcy było ograniczenie kontroli instancyjnej zainicjowanej zażaleniem (względnie jak w opisywanej sprawie – wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy) wyłącznie do postanowień wstrzymujących tok postępowania administracyjnego, tj. postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz wydawanego w związku z wnioskiem strony postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postanowienia. Postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania strona może natomiast zaskarżyć, jak już wyżej wspomniano, wyłącznie w odwołaniu od decyzji wydanej w tym postępowaniu (art. 142 k.p.a.). Nie jest możliwie zainicjowanie kontroli instancyjnej, której przedmiotem byłoby postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, w drodze samoistnego środka zaskarżenia – zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Ze względu na podniesiony w skardze zarzut dotyczący konieczności wyłączenia z postępowania etatowego członka Kolegium wskazać należy, że w Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego określone są zasady wyłączenia zarówno pracownika, jak i organu. Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że skoro wskazany przez skarżącego etatowy pracownik Kolegium nie brał udziału w wydaniu postanowienia z dnia [...] (poprzedzającego zaskarżone postanowienie) to nie było podstaw do jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W realiach rozpatrywanej sprawy, zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach słusznie stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego przez skarżącego od postanowienia tego organu z dnia [...] nr [...] o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego, a zarzut naruszenia art. 134 k.p.a. art. 144 k.p.a. jest chybiony. w sprawie nie miał również zastosowania art. 112 k.p.a., zgodnie z którym, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Regulacja ta, w myśl art. 126 k.p.a., ma również odpowiednie zastosowanie do postanowień. Przez błędne pouczenie co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego należy rozumieć błędne pouczenie zawarte w decyzji lub błędne uzupełnienie albo sprostowanie decyzji co do tych środków prawnych. Błędne pouczenie może oznaczać błędne oznaczenie organu właściwego do rozpatrzenia środka prawnego, błędne określenie terminu jego wniesienia albo błędne określenie trybu wniesienia środka prawnego. Za błędne pouczenie należy uznać także brak pouczenia (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VII. Wolters Kluwer, 2018, komentarz do art. 112). Regulacja ta nie przyznaje jednak uprawnienia do wniesienia środka zaskarżenia w przypadku otrzymania błędnego pouczenia o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia, podczas gdy z obowiązujących przepisów prawo takie nie przysługuje. Fakt błędnego pouczenia o możliwości wniesienia odwołania, czy też złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może powodować zmiany reguł ustanowionych ustawą. Zatem błędne pouczenie o przysługującym środku odwoławczym nie tworzy uprawnienia do wniesienia tego środka. Dodatkowo wskazać należy, że zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na dzień 4 września 2018 r., które bezsprzecznie zostało doręczone skarżącemu, odpowiada art. 93 p.p.s.a. Skarżący również został prawidłowo pouczony o skutkach niestawiennictwa na rozprawie. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.