IV SA/Gl 1227/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi U. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę. U. T. złożyła w dniu 25 marca 2013 r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w K. wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem M. T. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., poz. 98 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "K.p.a.") i 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "ustawa"), odmówił U.T. przyznania wnioskowanego świadczenia - prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że M. T. legitymuje się orzeczeniem z dnia 19 lipca 2013 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, który został ustalony od dnia 17 kwietnia 2013 r. Jednocześnie z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r. wynika, że niezdolność M. T. do samodzielnej egzystencji oraz całkowita niezdolność do pracy istniała od dnia 1 grudnia 2005 r. Ponadto ustalono, że U.T. w latach 1991 - 1997 prowadziła działalność gospodarczą i nie była nigdzie zatrudniona, a od dnia 8 lutego 2013 r. jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna poszukująca pracy. Zdaniem organu oznacza to, że wnioskodawczyni jest gotowa do podjęcia zatrudnienia i nie nastąpiła rezygnacja z zatrudniania lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zatem brak jest wymaganego związku przyczynowo - skutkowego do przyznania wnioskowanego przez nią świadczenia. Od powyższej decyzji U. T. złożyła odwołanie, w którym zakwestionowała argumentację organu pierwszej instancji. Podniosła, że od zakończenia działalności gospodarczej w 1997 r. do chwili obecnej sprawuje całodobową opiekę nad mężem M.T, który jest niepełnosprawny i całkowicie niesamodzielny. W 1989 r. amputowano mu jedną kończynę i wówczas przyznano I grupę inwalidzką. Ponadto jej mąż choruje na [...] i chorobę [...], a w 2006 r. amputowaną mu drugą kończynę. Odwołująca podkreśliła, że w związku z opieką nad mężem nie podejmowała żadnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W lutym 2013 r. zgłosiła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., w którym poinformowano ją o konieczności zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie w Pracy jako osoba bezrobotna, w celu przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Po rejestracji tamże otrzymała zasiłki celowe i zasiłek okresowy. Oświadczyła, że powodem rejestracji było zalecenie pracownika socjalnego, aby mogła uzyskać pomoc socjalną. Nie miała zamiaru poszukiwać pracy i nie miała zamiaru jej podjąć, ponieważ sprawuje całodobową opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Jednocześnie z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, że bez jej pomocy mąż nie jest w stanie samodzielnie egzystować i nie ma innych osób, mogących się nim opiekować. Zaznaczyła, że nie dokonałaby rejestracji, gdyby wiedziała, że na tej podstawie organ odmówi jej przyznania specjalnego zasiłku celowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Powołało się na warunki nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w ustawie, zwłaszcza treść art. 16a ust. 1. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że U. T. nie spełnia wymagań uprawniających do przyznania wnioskowanego świadczenia, bowiem pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością bezpośredniej opieki nad osobą niepełnoprawną brak jest związku przyczynowego. Jednocześnie poinformowano odwołującą, że może wystąpić do sądu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu ustanowienia jej opiekunem prawnym męża, które będzie wypłacane przez Ośrodek Pomocy Społecznej, na podstawie art. 36 pkt 1 lit. h)) w związku z art. 53 ustawy o pomocy społecznej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach U. T. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które jej zdaniem miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. zwłaszcza przy dokonywaniu oceny spełnienia przez nią kryteriów określonych w art. 16 ustawy oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących faktycznego istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z prowadzonej przez nią działalności gospodarczej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem oraz przyczyn jej rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoby bezrobotnej. Podała, że już utraciła status osoby bezrobotnej, w oparciu o decyzję z dnia [...] r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 10 września 2013 r. Jednocześnie dodała, że nie ma podstaw do pobierania wynagrodzenia dla opiekuna w wysokości ustalonej przez sąd powszechny, bowiem to wynagrodzenie nie przysługuje z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną ruchowo, jaką jest jej mąż. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu omawianej ustawy, bowiem nie podejmowanie zatrudniania lub innej pracy zarobkowej nie jest wystarczające w przypadku ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, uregulowanego w art. 16a ustawy, który nie zawiera takiej regulacji w przeciwieństwie do art. 17 ust. 1 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie podkreślić należy, że Sąd rozstrzyga o legalności zaskarżonej decyzji, to jest o jej zgodności z prawem, na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania. Działając, w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), Sąd obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a., przy czym nie jest związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy też postępowania administracyjnego, skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...], na podstawie której odmówiono skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia - prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem. Powodem odmowy było uznanie, że skarżąca w tym celu nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć podjętych przez organy obu instancji stanowił art. 16a ustawy. Z uwagi na zarzuty skargi należy zaznaczyć, że ten przepis obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), która znowelizowała przepisy dotyczące świadczeń przyznawanych z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną. Obok dotychczasowego świadczenia pielęgnacyjnego, uregulowanego w art. 17 ustawy wprowadzono nowy rodzaj świadczenia - specjalny zasiłek opiekuńczy, który przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1 ustawy), jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy (art. 16a ust. 2 ustawy). W rozpatrywanej sprawie nie jest sporne to, że ustawowe kryterium dochodowe zostało spełnione przez rodzinę skarżącej. Nie jest też kwestionowany warunek posiadania przez osobę wymagającą opieki (męża skarżącej) orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] r.), potwierdzające istnienie niepełnosprawności w tym stopniu od dnia 17 kwietnia 2013r. Jednocześnie skarżąca jest osobą, na której względem męża spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co więcej organy administracji nie kwestionują tego, że skarżąca rzeczywiście sprawuje nad chorym mężem stałą opiekę. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest w istocie ustalenie, czy skarżąca zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji jest osobą, która "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" nad mężem. W ówczesnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego - poza spełnieniem kryterium dochodowego - była rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z przywołanymi wyżej wskazaniami. Tak więc, osoba ubiegająca się o prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiała zrezygnować z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z własnego wyboru i to w określonym konkretnie celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Warunek ten wiąże się jednoznacznie z wcześniejszym zakończeniem pracy lub zakończeniem wykonywania innej pracy zarobkowej. Odwołać się przy tym należy do treści art. 3 pkt 22 ustawy, w którym zawarta jest definicja pojęcia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" równoznaczna z wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywaniem pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Niezbędne jest również ustalenie istnienia związku przyczynowego pomiędzy określonym przez ustawodawcę celem (koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną) a rezygnacją z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej. Stąd też konieczne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki, przy jednoczesnym nie wystąpieniu przesłanek negatywnych wyliczonych w art. 16a ust. 8 ustawy. Podzielić również przyjdzie prezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, co więcej przez rezygnację z zatrudnienia nie można w związku z tym rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Okoliczność, że dana osoba nie podejmuje zatrudnienia, nie wywołuje bowiem skutku w postaci spełnienia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2014 o sygn. akt I OSK 269/14, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad swoim mężem, bowiem tylko w latach 1991 - 1997 prowadziła działalność gospodarczą i nie była nigdzie zatrudniona, a od dnia 8 lutego do dnia 10 września 2013 r. była zarejestrowana jako osoba bezrobotna. Tymczasem z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża skarżącej z dnia [...] r. wynika, że ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się dopiero od dnia 17 kwietnia 2013 r. W tej sytuacji ustanie prowadzenia działalności gospodarczej skarżącej w 1997 r. nie nastąpiło w wyniku rezygnacji z niej w celu opieki nad mężem. Samo natomiast niepodejmowanie zatrudnienia nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 16a ust. 1 ustawy. Niezależnie od tego ustalony stopień niepełnosprawności męża datuje się od dnia 17 kwietnia 2013 r, a sama jego niepełnosprawność istniała od 1 grudnia 2005 r., co wynika z orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., a więc osiem lat później niż ustanie prowadzenia przez skarżącą działalności gospodarczej. Analiza powyższych okoliczności faktycznych prowadzi do wniosku, że skarżąca nie spełniła koniecznej przesłanki ustawowej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad mężem niezbędnej do przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odnosząc się do zarzutu skargi zaznaczyć przyjdzie słuszność stanowiska przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie sposób bowiem rozpatrywać zagadnienia stosowania art. 16a ust. 1 ustawy w odniesieniu do spełnienia wymogu rezygnacji wyłącznie z powodu gotowości do świadczenia pracy (nie zaś samego jej wykonywania), wywodzonej z definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 674). Przepis ten stanowi, że osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Jednocześnie zauważyć należy, że obecnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż: "W obowiązującym aktualnie stanie prawnym jednym z warunków uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że nie można uznać tego warunku za spełniony w sytuacji gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie nie podejmuje zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym." (por. teza wyroku NSA z dnia 30 lipca 2014 o sygn. akt I OSK 269/14, dostępnego w internetowej bazie orzeczeń NSA). W tym zakresie skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w przywołanej tezie oraz zawarte w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30.10.2013 r. o sygn. akt IV SA/Wr 366/13 i z dnia 5.08.2014 r. o sygn. akt IV SA/Wr 21/14 (wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi podnieść należy, że wykonując wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13, Sejm uchwalił dnia 4 kwietnia 2014 r. ustawę o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), regulującą sytuację prawną podmiotów, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 5 tej ustawy, w obecnym stanie prawnym istnieje możliwość złożenia wniosku o przyznanie zasiłku dla opiekunów, którzy dnia 1 lipca 2013 r. utracili prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.2012.1548). Ustawa o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów określa, że zasiłek ten przysługuje za okres od wygaśnięcia tego prawa (tj. od dnia 1 lipca 2013 r.) do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy (do dnia 14 maja 2014 r.) wraz z odsetkami ustawowymi, określonymi przepisami prawa cywilnego, w oparciu o jej art. 1 ust. 2. Przedmiotowe wnioski mogą być składane nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. W tym miejscu, odnosząc się do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów K.p.a. wskazać trzeba, że na gruncie przedmiotowego postępowania zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia niniejszej sprawy, zbierając w sposób wyczerpujący i rozpatrując wnikliwie cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), przy jednoczesnym zachowaniu przez organ odwoławczy wskazanych w art. 80 K.p.a. reguł oceny materiału dowodowego. Wbrew stanowisku skarżącej, wątpliwości Sądu nie budzą ustalenia dotyczące jej rejestracji jako osoby bezrobotnej, które wówczas mogły warunkować przesłanki przyznania jej z powodu bezrobocia pomocy, określonej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn. zm.), co potwierdza treść odwołania ("w decyzjach z dnia [...] r. przyznano mi zasiłek okresowy i zasiłki celowe" - k.33 akt administracyjnych). Zdaniem składu orzekającego, dokonana przez organy administracji w okolicznościach niniejszej sprawy wykładnia art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy jest prawidłowa, a wydane w sprawie decyzje nie naruszają przepisów prawa procesowego, ani też przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił, o czym orzekł w sentencji.