IV SA/Gl 1230/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku nr [...]. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] odmówił przyznania D.B. zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości, na dofinansowanie do zakupu 1 kompletu pościeli, 2 prześcieradeł i 3 ręczników, na dofinansowanie do opłacenia rachunków za energię elektryczną z terminami płatności 20 czerwca i 20 sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przyznania świadczenia w zakresie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości, do zakupu 1 kompletu pościeli, 2 prześcieradeł i 3 ręczników oraz na opłacenie rachunku za energię elektryczną z terminem płatności 20 sierpnia 2013r. odmówiono ze względu na ograniczone możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej (OPS). Wskazał, iż OPS posiadając ograniczone środki finansowe dokonuje selekcji potrzeb i przyznaje zasiłki celowe na zabezpieczenie niezbędnych i podstawowych potrzeb życiowych osób i rodzin związanych z niemożnością zakupu żywności, leków, opału, odzieży czy obuwia. Organ ustalił, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jego dochodem jest dodatek mieszkaniowy w kwocie 170,90 zł i utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. Organ podniósł, że w dniu 01 lipca 2013 r. strona telefonicznie zgłosiła wniosek m.in. o przyznanie zasiłku celowego. W dniu 03 lipca 2013 r. w trakcie wywiad środowiskowego strona doprecyzowała swój wniosek stwierdzając, iż oczekuje pomocy na zakup środków czystości na 3 miesiące po 50,00 zł. miesięcznie, na 3 ręczniki po 30,00 zł. na 1 komplet pościeli i 2 prześcieradła - 70,00 zł., na opłacenie rachunku za energię elektryczną 77,40 zł., na zwrot kosztów opłaconego rachunku za energię elektryczną 177,63 zł. Podkreślono, że pracownik socjalny w trakcie wywiadu środowiskowego ustalił, że występuje niezbędna potrzeba bytowa na zakup środków czystości, pościeli, ręczników oraz opłacenie rachunku za energię elektryczną, a nadto, iż strona zaspokoiła już potrzebę w zakresie opłacenia rachunku z terminem płatności 20 czerwca 2013 r. Organ I instancji wskazał, że na podstawie odrębnych decyzji przyznano stronie pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości 185,55 zł. miesięcznie na okres 3 miesięcy, zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu odzieży i obuwia letniego w wysokości 100 zł. oraz zasiłek celowy na dofinansowanie do zakupu żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na okres 3 miesięcy w łącznej kwocie 368,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji D.B. stwierdził, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem prawa, gdyż uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu i ustosunkowanie się do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; nie został poinformowany o zmianach dotyczących zasad przyznawania świadczeń z odpowiednim wyprzedzeniem, co uniemożliwiło mu zajęcie stanowiska; odmówiono mu przyznania świadczeń, gdy innym wnioskodawcom takie świadczenia są przyznawane; decyzję wydała Kierownik OPS L.W., o wyłączenie której z postępowania wnioskował, a nadto organ nie podał w uzasadnieniu decyzji jakie są faktycznie środki OPS w 2013 r. Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy stan sprawy. Ponownie podkreślił, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w lokalu komunalnym, o pow. 42,89 m², otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 170,90 zł., ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 447 zł., przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Podniesiono, że zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który może być w szczególności przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Organ odwoławczy zaakcentował, że przyznawanie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, a nadto przyznanie pomocy uzależnione jest od potrzeb strony i możliwości finansowych gminy. Podniósł, iż pomoc w formie zasiłków okresowych, zasiłków celowych i zasiłków celowych OPS w G. prowadzi też w oparciu o "Zasady przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G." obowiązujące od 01 marca 2013 r., a nadto, że z uwagi na ograniczone środki Ośrodka od 24 czerwca 2013 r. wprowadzono zmiany w zasadach. Wskazano w nich, że z uwagi na ograniczone środki zasiłki celowe będą przyznawane na leki, zakup okularów, odzież i obuwie, na opał w okresie jesienno-zimowym, na zaspokojenie potrzeb związanych z realizacją kontraktu socjalnego. Kolegium podkreśliło, że znana jest trudna sytuacja finansowa OPS w G., który musi ograniczać wysokość świadczeń. Wskazało, iż strona zna zasady przyznawania świadczeń, brała czynny udział w postępowaniu, gdyż z jego udziałem przeprowadzono wywiad środowiskowy, a nadto wypowiedziała się co do analizy budżetu z 03 lipca 2013 r. Podniesiono nadto, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego nie gromadzono materiału dowodowego. W szczególności zaakcentowano, iż decyzja dotyczy potrzeb bytowych nie ujętych w zasadach przyznawania świadczeń w OPS G., a potrzeby te strona winna więc zaspokoić z przyznanego jej zasiłku okresowego. Podsumowując Kolegium wskazało, że nie stwierdziło przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący D.B. dał wyraz swemu niezadowoleniu z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zarzucił organowi I instancji naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ nie zapoznano go z dokumentami w sprawie i wypowiedzenia się co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto jego zdaniem organ I instancji nie wykazał "braku środków". Powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ pomocy społecznej ma obowiązek wykazać jakimi środkami dysponuje w danym roku i w roku poprzedzającym, ile osób korzysta ze świadczeń w roku bieżącym i ile osób korzystało ze świadczeń w roku ubiegłym , co uczyniono celem pozyskania większych środków, itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej podniesionych. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej (ust. 2). Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 ustawy), które jako organy wydające rozstrzygnięcia w sprawach przyznania określonego świadczenia mają obowiązek stosować nie tylko przepisy wskazanej ustawy o pomocy społecznej ale również regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastosowanie k.p.a. możliwe jest zatem we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, chyba, że sama ustawa o pomocy społecznej stawia warunek zakazu posłużenia się przepisami kodeksu. Skoro tak, to oczywistym jest, iż w sprawach prowadzonych przez organy pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej mają również zastosowanie przepisy rozdziału 5, dział I k.p.a. - "Wyłączenie pracownika oraz organu", stanowiące gwarancje zapewnienia bezstronności w załatwieniu spraw przez organy administracji publicznej. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, instytucja wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu służy realizacji przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.) Przepis art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu lub na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (patrz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07). Natomiast w przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 k.p.a. rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie (patrz wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. SA/Po1555/89). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy będącej przedmiotem skargi należy podnieść, iż uszło uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, że skarżący już we wniosku z dnia 01 lipca 2013 r. (k. 29 akt administracyjnych) zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanego pracownika OPS w G., tj. pracownika socjalnego tego ośrodka L.W. Jak wówczas m.in. wskazał skarżący, wskazany pracownik organu popełnia szereg błędów. Wskazany wniosek skarżącego całkowicie został przez organy pominięty, pomimo, iż kwestia ta również została podniesiona w treści odwołania. Żaden z organów orzekających w sprawie nie odniósł się bowiem do jego treści. W tej sytuacji - wobec braku rozpatrzenia wniosku – pracownik socjalny L.W. nie była uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do wydania w imieniu organu decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem jej kompetencje i obiektywizm został zakwestionowany, a o jej bezstronności nie orzekł podmiot do tego uprawniony. Skoro tak, to nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w sposób wskazany w k.p.a. i rozpoznanie sprawy przez pracownika organu, którego wyłączenia domagał się skarżący, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Obowiązkiem było bowiem przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika OPS w G., pracownika socjalnego L.W. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas, o ile bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia, wówczas osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego. Bowiem bez ustalenia, czy osoby dokonujące określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegają wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocenia legalności wydanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść rozstrzygnięcie co do wyłączenia, czy też odmowy wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji od udziału w postępowaniu i zależnie od powyższego winno nastąpić ponowne przeprowadzenie niezbędnych czynności w sprawie i wydanie decyzji rozstrzygającej o prawie do wnioskowanego świadczenia