IV SA/Gl 1231/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku nr [...]; 2) przyznaje na rzecz adwokata M. W. wynagrodzenie w kwocie 295,20 złotych (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 9 ust. 8, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 36 pkt 1b, art. 38 ust. 1-5, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 oraz art. 147 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej(Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) przyznano D. B. zasiłek okresowy od 1 lipca do 30 września 2013 r., w kwocie 185,55 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ administracji podniósł, iż świadczenie przyznano albowiem dochód strony oraz posiadane przez nią środki pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie potrzeb ze względu na bezrobocie. Równocześnie zwrócono uwagę, że ustawa o pomocy społecznej nie określa wysokości zasiłku okresowego, a jedynie stanowi, iż ustala się go do wysokości będącej różnicą pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (lub osoby w rodzinie) a dochodem tej osoby (rodziny), przy czym jego wysokość nie może być mniejsza niż 20 zł. Zgodnie przy tym z art. 38 ust. 3 przywołanej regulacji, kwota rzeczonego świadczenia nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby lub kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku należy uwzględnić sytuację materialną, zdrowotną i zawodową osoby, tak aby wraz z posiadanym dochodem pozwalał na realizację niezbędnych potrzeb bytowych wnioskodawcy. W tym miejscu organ pierwszej instancji podkreślił, że strona zgłosiła wniosek o przyznanie zasiłku okresowego telefonicznie w dniu 1 lipca 2013 r., a następnie sprecyzowała, iż żąda świadczenia na okres 3 miesięcy, w wysokości 80 % różnicy pomiędzy wspomnianym kryterium i dochodem. Jak ustalono w toku postępowania, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, legitymuje się orzeczeniem o lekkim stopniu niepełnosprawności, lecz choć ma obniżoną zdolność do wykonywania pracy, to nie wymaga zatrudnienia w zakładach pracy chronionej. Posiada wyższe wykształcenie i jest w wieku atrakcyjnym na rynku zatrudnienia. Równocześnie jest bezrobotna, zaś w dniu 10 lipca 2013 r. odbyła się ocena kontraktu socjalnego zawartego z nią w zakresie aktywizacji zawodowej. Mając na względzie powyższe wskazano, że uwzględniwszy zasady przyznawania świadczeń, obowiązujące aktualnie w Ośrodku Pomocy Społecznej w G., o zaostrzeniu których został on poinformowany, kwotę zasiłku okresowego ustalono w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym (542 zł) a jego dochodem z miesiąca poprzedzającego datę złożenia wniosku, uzyskiwanym z tytułu dodatku mieszkaniowego, w kwocie 170,90 zł. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. D. B. domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji kwestionując wysokość przyznanego zasiłku. Podniósł przy tym, że po pierwsze - uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu i ustosunkowanie się do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, po drugie - nie poinformowano go o zmianach dotyczących zasad przyznawania świadczeń z odpowiednim wyprzedzeniem, co uniemożliwiło mu zajęcie stanowiska w tej kwestii, po trzecie - odmówiono mu przyznania świadczeń, gdy innym wnioskodawcom w podobnej sytuacji takie świadczenia są przyznawane, po czwarte - decyzję wydała Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej L. W., co do której wnosił o wyłączenie jej od udziału w postępowaniu, zaś po piąte - choć w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji powołano się na ograniczone środki finansowe, to jednak nie poparto tego argumentu żadnymi danymi dotyczącymi wysokości środków pozostających w dyspozycji OPS w roku 2013. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania, w tym podzieliło dokonane w toku postępowania pierwszoinstancyjnego ustalenia co do sytuacji materialnej, zdrowotnej i życiowej strony. Następnie organ odwoławczy przywołał treść mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 38, w którym określone zostały zasady przyznawania i ustalania wysokości zasiłku okresowego. Równocześnie zwrócono uwagę, że wysokość wsparcia w tej formie, udzielonego stronie, ustalona została w oparciu o "Zasady przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. obowiązujące od 1 III 2013 r.", w których z uwagi na ograniczone środki finansowe wprowadzono zmiany obowiązujące od 24 czerwca 2013 r., polegające na wprowadzeniu reguły, iż zasiłki okresowe będą przyznawane w wysokości 50% różnicy pomiędzy ustawowym kryterium dochodowym a dochodem wnioskodawcy. W tym kontekście Kolegium wywiodło, że kwestionowane przez odwołującego się rozstrzygnięcie jest prawidłowe i nie narusza granic przysługującego organowi uznania administracyjnego. Zaakcentowało bowiem, iż trudna sytuacja finansowa Ośrodka Pomocy Społecznej w G. jest mu znana. Równocześnie podkreśliło, że wnioskodawca otrzymał wydruk komputerowy wspomnianych wyżej "Zasad...", obowiązujących od 24 czerwca 2013 r., który przesłano mu wraz ze stosownym pismem z tego samego dnia, a nadto brał czynny udział w postępowaniu gdyż przeprowadzono z nim wywiad środowiskowy i wypowiedział się co do analizy jego budżetu z dnia 3 lipca 2013 r., z kolei po przeprowadzeniu wywiadu nie gromadzono w sprawie żadnego materiału dowodowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach D. B. oświadczył, iż nie zgadza się z decyzją organu drugiej instancji akcentując jej niezgodność z prawem oraz domagając się jej uchylenia. Skarżący ponownie podniósł, że w toku postępowania naruszono zasadę czynnego udziału w postępowaniu, ponieważ nie zapoznano go z dokumentami w sprawie i nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Równocześnie raz jeszcze wywiódł, że podnoszone w uzasadnieniach decyzji obydwu instancji twierdzenia o ograniczonych środkach będących w dyspozycji Ośrodka Pomocy Społecznej w G. nie zostały poparte jakimikolwiek bliższymi danymi mogącymi je zobrazować czy uprawdopodobnić. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podnosząc argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji. Dodatkowo, powołując się na stanowisko judykatury, podkreśliło, że wbrew twierdzeniom skarżącego, przy znanej trudnej sytuacji finansowej ośrodków pomocy społecznej nie ma obowiązku każdorazowego wykazywania wysokości środków jakimi dysponuje dany ośrodek ani ilości osób korzystających z pomocy społecznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek zasadniczo nie z przyczyn które zostały w niej podniesione lecz z powodów, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonego aktu, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zarówno ta decyzja jak i poprzedzające ją rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Artykuł 2 ust. 2 cytowanej ustawy określa, że pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, z kolei w świetle art. 110 ust. 1 tego aktu, zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej, które jako organy wydające rozstrzygnięcia w sprawach przyznania określonego świadczenia mają obowiązek stosować regulacje proceduralne zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanego dalej K.p.a. Konkluzja taka wynika wprost z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy rzeczonego Kodeksu, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastosowanie K.p.a. możliwe jest tu więc we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, za wyjątkiem przypadków, gdy określa ona wyraźny zakaz posłużenia się przepisami tego Kodeksu. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, że w indywidualnych sprawach prowadzonych przez organy pomocy społecznej, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych mają również zastosowanie przepisy Działu I, Rozdział 5 K.p.a. – "Wyłączenie pracownika oraz organu", stanowiące instrument zmierzający do zagwarantowania bezstronności w załatwieniu spraw przez organy administracji publicznej. Instytucja wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu służy realizacji przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 K.p.a. oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych, wyrażonej w art. 8 tego Kodeksu. Przepis art. 24 § 1 K.p.a. określa przesłanki obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, zaś w § 3 przedmiotowego unormowania przewidziano wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu w przypadku uprawdopodobnienia innych okoliczności mogących rzutować na jego bezstronność. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje zatem w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania, natomiast wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 K.p.a. następuje w sytuacji uprawdopodobnienia okoliczności niewymienionych w art. 24 § 1, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu bądź na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 K.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07 - dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - zwanej dalej CBOSA). O wyłączeniu pracownika w przypadku, o którym mowa w art. 24 § 3 K.p.a. rozstrzyga natomiast bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 1990 r., sygn. SA/Po1555/89, publ. ONSA 1990 r., nr 2-3, poz. 44) W świetle zaprezentowanych wyżej rozważań przyjdzie podkreślić, że orzekające w sprawie organy całkowicie pominęły fakt, iż skarżący już we wniosku z dnia 1 lipca 2013 r. zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanego pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G., a mianowicie pracownika socjalnego – L. W. Trzeba podkreślić, że chociaż skarżący akcentował to żądanie także później, a mianowicie w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, gdzie podnosił wobec wspomnianej osoby szereg zarzutów dając wyraz swojemu niezadowoleniu z jej pracy i kompetencji, organy obydwu instancji w żaden sposób nie odniosły się do rzeczonego wniosku. W tej sytuacji stwierdzić przyjdzie, że pracownik socjalny L. W. - do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu - nie była uprawniona do uczestniczenia w prowadzonym postępowaniu, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej bowiem kompetencje i obiektywizm tej osoby zostały zakwestionowane, a jej bezstronność nie została zweryfikowana przez uprawniony do tego podmiot. Tymczasem trzeba zaznaczyć, że L. W. wydała w rozpoznawanej sprawie decyzję pierwszoinstancyjną działając z upoważnienia Prezydenta Miasta G. W tym stanie rzeczy nie budzi wątpliwości, iż brak rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika organu w sposób wskazany w K.p.a. i wydanie rozstrzygnięcia przez pracownika objętego tym wnioskiem, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należało bowiem przeprowadzić postępowanie incydentalne zmierzające do ustalenia, czy wobec pracownika OPS w G. - pracownika socjalnego L. W. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie oraz wydać w tym przedmiocie stosowne rozstrzygnięcie. Dopiero następnie - o ile bezpośredni przełożony tej osoby nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia - mogłaby ona podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Skład orzekający w niniejszej sprawie oczywiście nie przesądza o zasadności bądź niezasadności wniosku skarżącego o wyłączenie pracownika. Brak ustalenia, czy osoba dokonująca określonych czynności i ocen w sprawie nie podlega wyłączeniu, uniemożliwia jednak merytoryczną kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ administracyjny wpierw rozpatrzy wniosek skarżącego o wyłączenie pracownika socjalnego od udziału w postępowaniu, a dopiero potem przeprowadzi niezbędne czynności w sprawie i wyda decyzję rozstrzygającą o prawie do wnioskowanego świadczenia. Podniesione w skardze do tutejszego Sądu zarzuty odnoszące się do braku zapewnienia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu jak również dostępu do wszystkich istotnych dokumentów w sprawie i odniesienia się do sytuacji finansowej organu pierwszej instancji nie mogą być uwzględnione. Podkreślić przyjdzie, że skarżący na każdym etapie prowadzonego postępowania miał zapewnioną możliwość uczestniczenia i wypowiadania się, nadto organ udostępnił mu opracowane zasady przyznawania świadczeń, zatem obowiązek wynikający z postanowień art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego został dopełniony. W tym miejscu przyjdzie zwrócić uwagę skarżącemu, że w sprawach pomocy społecznej, a tym samym w rozpoznawanej sprawie, rozstrzygnięcie podejmowane jest w oparciu o informacje uzyskane od strony postępowania lub z jej aktywnym udziałem. Przywołany wymóg odnosi się do takich sytuacji, gdy organ poza stroną postępowania uzyskuje dodatkowe dokumenty mające znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie okoliczność taka nie miała miejsca, a zatem podniesiony zarzut nie jest zasadny. Fakt pozostawania organów pomocy społecznej w trudnej sytuacji finansowej jest okolicznością powszechnie znaną, a zatem każdorazowe popieranie jej szczegółowymi danymi liczbowymi w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia nie jest elementem warunkującym prawidłowość i pełność sporządzonego uzasadnienia, a ewentualny brak w tym zakresie nie stanowi wystarczającej podstawy dla uwzględnienia wniesionej skargi do sądu administracyjnego. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. O wynagrodzeniu pełnomocnika, w kwocie 295,20 zł, w tym podatek VAT, w wysokości 55,20 zł, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) oraz z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Sąd nie orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem dotyczyła ona przyznania świadczenia za okres od lipca do września 2013 r., a tym samym została już w całości wykonana.