IV SA/Gl 1232/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2014 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku nr [...]; 2) przyznaje adwokatowi M. W. wynagrodzenie w kwocie 295,20 złotych (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] nr [...] przyznał D. B. świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w kwocie 368 zł jednorazowo od dnia 1 lipca 2013 r. do 30 września 2013 r. oraz określił terminy wypłaty w każdym miesiącu kwoty z ww. tytułu w wysokości 124 zł w lipcu i sierpniu oraz 120 zł we wrześniu. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że przyznając świadczenie uwzględniono trudną sytuację strony związaną z niskim dochodem oraz bezrobociem, która nie pozwala jej na samodzielną realizację niezbędnej potrzeby odnoszącej się do organizowania codziennych posiłków. Jednocześnie organ wyjaśnił, że świadczenie zostało przyznane w formie pieniężnej, ponieważ na terenie gminy G. nie ma możliwości zapewnienia posiłków wszystkim osobom korzystającym z pomocy w ramach programu, dlatego pomoc w formie posiłków przyznawana jest tylko osobom , które nie są w stanie samodzielnie go przygotować. Ustalając zakres przyznanej pomocy wzięto pod uwagę ceny niezbędnych produktów żywnościowych, ponoszone wydatki związane z opłatami za media wykorzystywane do sporządzenia posiłków (woda energia) oraz pozostające w dyspozycji Ośrodka środki finansowe i przyjęto, iż dzienny koszt posiłku wynosi 4 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Ponadto strona została powiadomiona o zaostrzeniu zasad przyznawania świadczeń z OPS G. obowiązujących od 24 czerwca 2013 r., które wynikają z ograniczonych środków finansowych Ośrodka na realizację zadań. W odwołaniu D. B. wniósł o uchylenie powyższej decyzji, w której organ zaniżył wysokość zasiłku na zakup żywności. Stwierdził, że decyzję wydano z naruszeniem prawa, gdyż uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu i ustosunkowanie się do całości materiału dowodowego przed wydaniem decyzji; nie został poinformowany o zmianach dotyczących zasad przyznawania świadczeń z odpowiednim wyprzedzeniem, co uniemożliwiło mu zajęcie stanowisk; decyzję wydała Kierownik OPS L. W., o wyłączenie której z postępowania wnioskował, a nadto organ nie podał w uzasadnieniu decyzji jakie są faktycznie środki OPS w 2013 r. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną m.in. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności opisał dotychczasowy stan sprawy, w tym dokonane w toku postępowania ustalenia, z których wynika, że strona prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, zamieszkuje w lokalu komunalnym, o pow. 42,89 m², otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 170,90 zł, ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, jest zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna, bez prawa do zasiłku. Następnie Kolegium przywołując stan prawny wyjaśniło, że w myśl art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 447 zł., (aktualnie 542 zł) przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Dalej Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, o których mowa w art. 3 pkt. 1 ustawy, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego, o którym mowa odpowiednio w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Zaakcentowano, że pomoc ta jest przyznawana w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą i rodzinną. Wskazano również, że pomoc w formie zasiłków okresowych, zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych oraz posiłków finansowanych w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania" OPS w G. prowadzi też w oparciu o "Zasady przyznawania świadczeń w Ośrodku Pomocy Społecznej w G." obowiązujące od 1 marca 2013 r., a nadto, że z uwagi na ograniczone środki Ośrodka od 24 czerwca 2013 r. wprowadzono zmiany w zasadach. Wskazano w nich, że z uwagi na ograniczone środki w ramach programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" można przyznać przy dochodzie do wysokości 200% kryterium dochodowego, natomiast wartość tego świadczenia na zakup posiłku lub żywności ustalono w wysokości 3,50 na osobę w rodzinie oraz 4 zł dla osoby samotnie gospodarującej. Następnie podkreślono, że Kolegium znana jest trudna sytuacja finansowa OPS w G., który musi ograniczać wysokość świadczeń. Wskazało, iż strona zna zasady przyznawania świadczeń, brała czynny udział w postępowaniu, gdyż z jego udziałem przeprowadzono wywiad środowiskowy, a nadto wypowiedziała się co do analizy budżetu z 3 lipca 2013 r. Podniesiono nadto, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego nie gromadzono materiału dowodowego. Zaakcentowano, że organ przyznał stronie świadczenie gwarantujące uzyskanie jednego gorącego posiłku dziennie. Podsumowując Kolegium wskazało, że nie stwierdziło przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie znalazło podstaw do zmiany lub uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący D. B. dał wyraz swemu niezadowoleniu z treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Zarzucił, iż decyzja została wydana z naruszeniem prawa gdyż uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu, a nadto organ I instancji nie udostępnił wszystkich dokumentów na podstawie których wydano decyzję, co do których nie miał możliwości wypowiedzenia się. Ponadto jego zdaniem organ I instancji nie wykazał "braku środków". Powołał się również na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym organ pomocy społecznej ma obowiązek wykazać jakimi środkami dysponuje w danym roku i w roku poprzedzającym, ile osób korzysta ze świadczeń w roku bieżącym i ile osób korzystało ze świadczeń w roku ubiegłym , co uczyniono celem pozyskania większych środków, itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło argumentację powołaną w uzasadnieniu skarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2014 r. pełnomocnik z urzędu, potrzymał argumenty podniesione w skardze oraz dodatkowo wniósł o uchylenie wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielone z urzędu oświadczając, że nie zostały one opłacone w całości, jak i w części. Akcentowano, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie rozpoznał wniosku strony o wyłączenie L. W. Ponadto wskazano, że w uzasadnieniu decyzji, która ma charakter uznaniowy, organ powinien precyzyjnie wskazać zarówno możliwości finansowe organu (ilość przeznaczonych na określony cel środków, którymi w danym okresie czasu organ dysponuje, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy, sądy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. W tym kontekście uznano, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"(Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Z treści art. 7 ustawy o ustanowieniu programu (...) wynika bowiem, że do udzielenia pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej (ust. 2). Zadania pomocy społecznej w gminach wykonują jednostki organizacyjne - ośrodki pomocy społecznej (art. 110 ust. 1 cyt. ustawy), które jako organy wydające rozstrzygnięcia w sprawach przyznania określonego świadczenia mają obowiązek stosować nie tylko przepisy wskazanej ustawy o pomocy społecznej ale również regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego ( w skrócie k.p.a.), jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Zastosowanie k.p.a. możliwe jest zatem we wszystkich sprawach nieuregulowanych w ustawie o pomocy społecznej, chyba, że sama ustawa o pomocy społecznej stawia warunek zakazu posłużenia się przepisami kodeksu. Wobec tego oczywistym jest, iż w sprawach prowadzonych przez organy pomocy społecznej, których celem jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy w drodze decyzji administracyjnej mają również zastosowanie przepisy rozdziału 5, dział I k.p.a. - "Wyłączenie pracownika oraz organu", stanowiące gwarancje zapewnienia bezstronności w załatwieniu spraw przez organy administracji publicznej. Jak się powszechnie przyjmuje w doktrynie, instytucja wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu służy realizacji przede wszystkim dwóch zasad ogólnych, a mianowicie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.) Przepis art. 24 k.p.a. przewiduje w § 1 przypadki obligatoryjnego wyłączenia pracownika, zaś w § 3 tego artykułu wyłączenie na żądanie strony lub z urzędu. Wyłączenie obligatoryjne z mocy samego prawa, występuje w okolicznościach uznanych przez ustawodawcę za zagrażające podstawowym zasadom postępowania. Wyłączenie przewidziane w art. 24 § 3 k.p.a. następuje zaś w przypadku uprawdopodobnienia okoliczności nie wymienionych w § 1 art. 24, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika w postępowaniu. Przepisy k.p.a. nie określają formy, w jakiej następuje wyłączenie pracownika z urzędu lub na wniosek lub odmowa jego wyłączenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż w sytuacji wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 k.p.a., wyłączenie to następuje z mocy prawa i zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia (patrz wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1418/07). Natomiast w przedmiocie wyłączenia pracownika w przypadku wskazanym w art. 24 § 3 k.p.a. rozstrzyga bezpośredni przełożony pracownika w formie postanowienie, na które nie przysługuje zażalenie (patrz wyrok NSA z dnia 29 maja 1990 r. sygn. SA/Po1555/89). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności sprawy będącej przedmiotem skargi należy podnieść, iż uszło uwadze organów orzekających w niniejszej sprawie, że skarżący już we wniosku z dnia 01 lipca 2013 r. (k. 30 akt administracyjnych) zażądał wyłączenia od udziału w postępowaniu imiennie wskazanego pracownika OPS w G., tj. pracownika socjalnego tego ośrodka L. W. Jak wówczas m.in. wskazał skarżący, wskazany pracownik organu popełnia szereg błędów. Wskazany wniosek skarżącego całkowicie został przez organy pominięty, pomimo, iż kwestia ta również została podniesiona w treści odwołania. Żaden z organów orzekających w sprawie nie odniósł się bowiem do jego treści. W tej sytuacji - wobec braku rozpatrzenia wniosku – pracownik socjalny L. W. nie była uprawniona (do czasu rozstrzygnięcia wniosku o jej wyłączenie od udziału w postępowaniu) do wydania w imieniu organu decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem jej kompetencje i obiektywizm został zakwestionowany, a o jej bezstronności nie orzekł podmiot do tego uprawniony. Skoro tak, to nie rozpoznanie wniosku o wyłączenie pracownika organu w sposób wskazany w k.p.a. i rozpoznanie sprawy przez pracownika organu, którego wyłączenia domagał się skarżący, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Obowiązkiem było bowiem przeprowadzenie incydentalnego postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy wobec pracownika OPS w G., pracownika socjalnego L. W. nie zachodziły przesłanki uzasadniające jej wyłączenie i wydanie w tym przedmiocie stosownego rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas, o ile bezpośredni przełożony pracownika nie znalazłby podstaw do jej wyłączenia, osoba taka mogłaby podejmować w sprawie wszelkie niezbędne czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny oczywiście nie przesądza o zasadności czy niezasadności wniosku skarżącego o wyłączenie pracowników, ale rozpoznanie tej kwestii wymaga zachowania reguł postępowania administracyjnego. Bowiem bez ustalenia, czy osoby dokonujące określonych czynności i ocen w sprawie nie podlegają wyłączeniu, nie jest możliwa merytoryczna ocena legalności wydanych w sprawie decyzji. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją powyższego jest to, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy najpierw musi zapaść rozstrzygnięcie co do wyłączenia, czy też odmowy wyłączenia pracownika organu pierwszej instancji od udziału w postępowaniu i zależnie od powyższego winno nastąpić ponowne przeprowadzenie niezbędnych czynności w sprawie i wydanie decyzji rozstrzygającej co do wnioskowanego świadczenia. Natomiast podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wnioskowanego świadczenia właściwy organ będzie miał na względzie, że przyznanie pomocy finansowej w ramach Programu powinno spełniać taką samą funkcję co świadczenie w naturze, a więc zaspokajać potrzeby w zakresie dożywiania. Również organ będzie miał na względzie, że wytyczne w postaci zasad udzielania świadczeń przyjętych w Ośrodku nie mają charakteru normatywnego i nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do określenia kwoty przyznawanej pomocy, a organ pomocy społecznej nie może poprzestać na "mechanicznym" rozpoznaniu wniosku, bez dokładnej analizy sytuacji życiowej wnioskodawcy i uwzględnienia jego rzeczywistych potrzeb. Jednocześnie organ powinien mieć na względzie, że wskazanie jakimi środkami dysponuje i ile osób ubiega się o nie w ramach określonych świadczeń pozwala na ocenę, że w zakresie wysokości przyznanej pomocy nie doszło do przekroczenia ram uznania administracyjnego.