IV SA/Gl 1235/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Kierownik Działu Dodatków Mieszkaniowych w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. odmówił H. M. przyznania dodatku mieszkaniowego ze względu na brak tytułu prawnego do lokalu. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, iż strona wnioskiem z dnia 30 września 2014r. wystąpiła o przyznanie dodatku mieszkaniowego na częściowe pokrycie wydatków mieszkaniowych ponoszonych za zajmowany lokal położony w G. przy ul. [...]. W lokalu tym prowadzi 2-osobowe gospodarstwo domowe. Dochody gospodarstwa w okresie ostatnich trzech miesięcy wyniosły 6138,70zł, co daje miesięcznie 2046,23zł, a w przeliczeniu na osobę 1023,12zł. Na podstawie informacji zarządcy budynku tj. S.M. A. zawartej w piśmie z dnia 22 września 2014r. oraz zebranych w postępowaniu dokumentów ustalono, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do zajmowanego lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w G. Członkiem Spółdzielni Mieszkaniowej był mąż strony – J. M., przyjęty w poczet członków w dniu 4 maja 1993r., a przydział mieszkania spółdzielczego nastąpił w dniu 5 maja 1993r. H. M. nigdy nie była członkiem spółdzielni mieszkaniowej - zarówno w trakcie trwania małżeństwa jak i po jego ustaniu. J. M. uchwałą Rady Nadzorczej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...]r., z uwagi na uporczywe uchylanie się od wykonywania zobowiązań i długotrwałe zaleganie w uiszczaniu należności za zajmowany lokal, został wykluczony z członków Spółdzielni. W wyniku wykluczenia wygasło jego prawo do lokalu. W tej sytuacji stronie przysługuje roszczenie o wypłatę wkładu mieszkaniowego po opróżnieniu lokalu. Uchwałą nr [...] z dnia [...]r. Zarząd Spółdzielni, wyniku rozpatrzenia wniosku strony z dnia 27 lutego 2012 r., odmówił przyjęcia jej w poczet członków Spółdzielni ze względu na występujące zadłużenie w opłatach za eksploatację i używanie lokalu mieszkalnego. W dniu 19 marca 2014r. H. M. złożyła w Spółdzielni Mieszkaniowej oświadczenie w sprawie uznania i spłaty zobowiązania, obciążającego lokal [...] mieszkalny przy ul. [...], do czasu całkowitej spłaty zadłużenia w celu uregulowania stanu prawnego ww. nieruchomości. W dniu 13 maja 2014 r. kategorycznie odmówiła podpisania proponowanej przez Spółdzielnię umowy najmu. W tej sytuacji nie posiada tytułu prawnego i nie oczekuje na przysługujący jej lokal zamienny albo socjalny, stąd brak podstaw do przyznania dodatku mieszkaniowego. W odwołaniu z dnia 24 października 2014r. strona przedstawiła wyliczenia dotyczące dochodu rodziny. Stwierdziła, iż do listopada 2011 r. otrzymywała dodatek mieszkaniowy. Od 7 listopada 2011 r. wydawano decyzje odmawiające jej przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Małżeństwo jej z J. M. zostało rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w G. Wydział [...] z dnia [...] r., sygn. akt [...]. Po rozwodzie spłaciła wszystkie 3 długi wobec Spółdzielni Mieszkaniowej A w kwocie 38.875,36zł. Po uregulowaniu długu wniosła o wpis na listę członków Spółdzielni Mieszkaniowej. W zaświadczeniu z dnia [...] r. Spółdzielnia Mieszkaniowa A. zaświadcza, że H. M. oraz J.M. przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku wielorodzinnym przy ul. [...] w G.." Ponadto, Sąd Rejonowy w G. Wydział [...] w dniu [...] r. postanowił dokonać podziału majątku wspólnego H. M. i J. M. w ten sposób, że spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego położonego w G., przy ul. [...]lok. [...]wraz z wkładem mieszkaniowym przyznał H. M.., córce S. i W.i. Strona podniosła także, że jest inwalidką bez prawa do wykonywania jakiejkolwiek i pracy zawodowej a jej były mąż jest winien swoim dzieciom blisko 100.000 zł. Ponieważ od 7 listopada 2011 r. jest pozbawiona prawa do dodatku mieszkaniowego uważa, że jej rodzinie z tego tytułu powinna zostać nadpłacona kwota 11.000 zł wraz z odsetkami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją nr [...] z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I I instancji. W pierwszej części uzasadnienia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalenia poczynione jego wyniku. W części drugiej przywołało obowiązujące w przepisy prawa w kwestii zasad przyznawania dodatku mieszkaniowego ( art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych) oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. W konkluzji, po przytoczeniu tez zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 17 stycznia 2012 r. konkludowało, iż strona nie posiada tytułu prawnego do lokalu, czego dowodem jest oświadczenie zarządcy budynku złożone na wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, zaś organy administracji nie są władne do tego, aby rozstrzygać kwestie cywilnoprawne związane z takim tytułem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach H. M. wskazała, iż jest osobą niepełnosprawną, która powinna otrzymać pomoc na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Jak dalej podnosi, po rozpoznaniu odwołania od decyzji z [...]r. nr [...] Kierownika Działu Dodatków Mieszkaniowych OPS w G. odmawiającej przyznania dodatku mieszkaniowego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w decyzji z I dnia [...]r. nr [...] odmiennie oceniło kwestię tytułu prawnego do lokalu. Natomiast w decyzji dnia [...]r. Kolegium nie wzięło pod uwagę wyroku Sądu Rejonowego w G. Wydziału [...] z dnia [...]r. sygn. akt [...] na mocy, którego przyznano jej prawo do spółdzielczego lokatorskiego lokalu mieszkalnego położonego G. ul. [...] wraz z wkładem i mieszkaniowym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta G. dnia [...] r nr [...] w sprawie odmowy przyznania H. M. dodatku mieszkaniowego ze względu na brak tytułu prawnego do lokalu położony w G. przy ul. [...]. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji należy w pierwszym rzędzie wskazać że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i nast.). A zatem ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest przede wszystkim ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Do realizacji tej zasady nie wystarczy przytoczenie obowiązujących przepisów oraz ich interpretacja a także opisanie przebiegu przeprowadzonego dotychczas przez organ I instancji postępowania - a do tego sprowadza się w istocie uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Analizując tą decyzję nie sposób przyjąć, że organ odwoławczy dokonał merytorycznej i prawnej oceny decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opisano decyzje organu I instancji i przytoczono obowiązujące przepisy wraz z ich wykładnią. Cała merytoryczna ocena organu odwoławczego sprowadza się do stwierdzenia, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do lokalu, zaś dowodem to potwierdzającym jest adnotacja zawarta we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego potwierdzona przez Spółdzielnie Mieszkaniową A będącą zarządcą budynku. " Organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania, zmierzających do wykazania tezy zgodnie z którą skarżąca dysponuje jednak tytułem prawnym do lokalu jak również do wskazanych przez nią okoliczności, które, w jej ocenie, to potwierdzają. Co więcej, w decyzji z dnia [...] r. nr [...] organ odwoławczy, uchylając wcześniejszą decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] r. w sprawie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego skarżącej, także z przyczyny braku tytułu prawnego, sformułował wytyczne nakazujące zbadanie tej kwestii, zwłaszcza w kontekście tych okoliczności które wskazuje H. M. tak w odwołaniu, jak i w skardze. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela. Z jednej strony organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów a z drugiej strony nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów. Jest to tym bardziej rażące, iż zarzuty te były sformułowane w sposób jasny a dotyczyły podstawowej przesłanki przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, a które to kwestie są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Brak w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji ustaleń oraz jakiegokolwiek rozważenia okoliczności związanych z przedmiotem postępowania stanowi naruszenie dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie rozpoznał przedmiotowej sprawy, do czego był zobowiązany, ani nie wyjaśnił dlaczego, jego zdaniem, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zasługuje na uwzględnienie Organ odwoławczy nie odniósł się ogóle go zarzutów wskazanych w odwołaniu. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że organ II instancji, nie rozpoznając należycie sprawy i sporządzając nieprawidłowe uzasadnienia decyzji, naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn co do pkt II wyroku - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygając ponownie sprawę organ powinien wydać decyzję eliminującą wymienione uchybienia tj. rozpoznać ponownie sprawę merytorycznie oraz ustosunkować się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Ocena prawna Sądu oraz wskazania co do dalszego postępowania wynikają z uwag przytoczonych wyżej. Zważywszy wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach orzekł jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.