IV SA/Gl 1237/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (DZ.U. z 2013 r. po. 966 z późn. zm. – dalej "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego(Dz. U. z 2013 r. poz. 267 – dalej "Kpa") odmówił A.M. przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową, a kwotą stanowiącą wydatki. Podkreślił, że zgodnie z § 4 dołączonego do wniosku aktu notarialnego Rep. Nr [...] z dnia [...] została ustanowiona na rzecz A.M. dożywotnia i bezpłatna służebność nieruchomości lokalowej położonej w K. przy ul. [...]. Organ zacytował art. 908 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego i stwierdził, że dołączona do wniosku umowa użyczenia z dnia [...] zawarta pomiędzy wnioskodawczynią a E. i L.S. jest sprzeczna z zapisem aktu notarialnego, a zgodnie z art. 58 ust 2 Kodeksu cywilnego nieważna jest czynność prawna sprzeczna z zasadami współżycia społecznego. Organ I instancji stwierdził, iż umowa użyczenia nie może zmieniać umowy o ustanowieniu dożywotniej, nieodpłatnej służebności mieszkania, gdyż nie została zachowana forma określona w art. 77 § 1 Kodeksu cywilnego. Dodatkowo zaznaczono, że w trakcie wywiadu środowiskowego wnioskodawczyni okazała książeczkę opłat mieszkaniowych wystawioną na właścicieli mieszkania, co zdaniem organu I instancji dowodzi, że nie jest ona zobowiązana do ponoszenia opłat związanych z zajmowaniem mieszkania. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z wydanej decyzji i zarzuciła nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podała, że na jej rzecz została ustanowiona bezpłatna służebność mieszkania, jednakże słowo "nieodpłatna", zdaniem strony, odnosi się do odpłatności za fakt ustanowienia służebności, a nie do odpłatności za zajmowanie lokalu. Na poparcie swego stanowiska strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 184/2011. Strona podała, że to ona ponosi faktyczne opłaty za mieszkanie. W dniu zawarcia aktu notarialnego intencją stron umowy służebności mieszkania było, by strona ponosiła opłaty za korzystanie z lokalu ale żeby nie musiała płacić właścicielom mieszkania za fakt korzystania ze służebności. Dalej zauważyła, że nazwisko widniejące na książeczce opłat nie przesądza o tym, kto dokonuje rzeczywiście wpłat. Strona podkreśliła, ze ma tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponosi wydatki związane z jego zajmowaniem, a zatem spełnia warunki do przyznania dodatku mieszkaniowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ uznał, że chociaż służebność mieszkania stanowi tytuł prawny do lokalu mieszkalnego, to nie zobowiązuje on strony do ponoszenia wydatków. związanych z zajmowaniem lokalu mieszkalnego położonego w K. przy ul. [...]. Nie zmienia tego faktu umowa użyczenia lokalu z dnia [...] na mocy której strona zobowiązała się ponosić opłaty za energię elektryczną, gaz, opłaty komunalne oraz opłaty za używanie telefonu, gdyż - jak podkreśliło SKO- prawa strony wynikają wprost z umowy o dożywocie zawartej w dniu [...] w formie aktu notarialnego. Skoro właściciele mieszkania zobowiązali się zapewnić stronie dożywotnie utrzymanie to nie ma ona obowiązku ponoszenia opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Zdaniem SKO nie ma znaczenia fakt, że strona rzeczywiście ponosi opłaty za lokal w którym mieszka, gdyż wydatki te obciążają właścicieli mieszkania. Dodatkowo SKO stwierdziło, że strona ponosząc opłaty mieszkaniowe czyni to na zasadzie dobrej woli, nie będąc do tego zobowiązana. Odnosząc się do przywołanego przez stronę wyroku WSA w Kielcach z dnia 19 lipca 2011 r. SKO stwierdziło, że sprawa dotyczyła innego stanu faktycznego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania. Podkreśliła, że z analizy aktu notarialnego i przepisów dotyczących umowy dożywocia wynika, że zapisy aktu notarialnego z [...] różnią się od treści przepisów Kodeksu cywilnego, a małżonkowie L. i E.S. nie zobowiązali się do przyjęcia skarżącej jako domownika ani do dostarczenia jej mieszkania, a więc nie zobowiązali się do ponoszenia wydatków związanych z zamieszkiwaniem skarżącej w lokalu. Zdaniem skarżącej L. i E.S. ustanowili na rzecz skarżącej nieodpłatną i dożywotnią służebność mieszkania. Słowo "nieodpłatna" odnosi się do odpłatności za fakt ustanowienia służebności, a nie do odpłatności za zajmowanie lokalu. Skarżąca stwierdziła, że SKO dokonało błędnej wykładni art. 2 ust 1 ustawy. Odnosząc się do treści art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy skarżąca zauważyła, że ustawodawca wyraźnie mówi o osobach "ponoszących wydatki", a nie do tego zobowiązanych, a zatem należy przyjąć, że jego intencja było przyznanie dodatku mieszkaniowego temu kto faktycznie płaci za mieszkanie. Podkreśliła, że jako osoba faktycznie ponosząca wydatki związane z lokalem jest uprawniona do otrzymania dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. nr 270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] nr [...] o odmowie przyznania skarżącej dodatku mieszkaniowego. Kwestię zasad i tryb przyznawania dodatku mieszkaniowego reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U z 2013 r., poz. 966 z późn. zm. –dalej "ustawa"). W myśl art. 2 ust.1 pkt 4 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Zgodnie zaś z art. 6 ustawy, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, które ponoszą wydatki związane z zajmowaniem lokalu. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca zajmuje lokal mieszkalny położony w K. przy ul. [...] na podstawie zawartej w dniu [...] umowy o dożywocie. Umowa ta została zawarta w formie aktu notarialnego. Zgodnie z § 3 wskazanej umowy w zamian za przeniesienie własności właściciele mieszkania zobowiązali się zapewnić skarżącej dożywotnie utrzymanie w zakresie odpowiadającym jej uzasadnionym potrzebom, a polegające na dostarczeniu jej wyżywienia, ubrania, zapewnieniu jej odpowiedniej pomocy i pielęgnowania w chorobie oraz sprawienia jej własnym kosztem pogrzebu odpowiadającego zwyczajom miejscowym oraz do ustanowienia na jej rzecz dożywotniej i nieodpłatnej służebności mieszkania w całym lokalu. W myśl § 4 wskazanej umowy właściciele ustanowili na rzecz skarżącej dożywotnią i nieodpłatną służebność mieszkania. W opinii Kolegium umowa użyczenia lokalu z dnia [...] nie zmienia praw strony wynikających z umowy dożywocia zawartej w formie aktu notarialnego. Należy zauważyć, że służebność mieszkania jest szczególnym rodzajem ograniczonego prawa rzeczowego. Źródłem jej powstania może być umowa, np. umowa dożywocia lub samodzielna umowa o ustanowieniu służebności osobistej mieszkania. Dla ustanowienia służebności mieszkania wymagana jest forma aktu notarialnego jedynie dla oświadczenia osoby, która tą służebność ustanawia, co jednoznacznie wynika z art. 245 § 2 K.c. Natomiast w myśl art. 248 § 1 K.c. do zmiany treści ograniczonego prawa rzeczowego potrzebna jest umowa między uprawnionym a właścicielem rzeczy obciążonej, a jeżeli prawo było ujawnione w księdze wieczystej - wpis do tej księgi. Tej okoliczności organy obu instancji nie badały. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom mającym tytuł prawny do zajmowanego lokalu mieszkalnego i ponoszącym wydatki związane z jego zajmowaniem. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, uprawniającym do przyznania dodatku mieszkaniowego, jest każdy inny niż wymieniony we wskazanym przepisie w punktach od 1 do 3 i w punkcie 5 tytuł do zajmowanego lokalu, który zobowiązuje osobę go posiadającą do ponoszenia wydatków związanych z korzystaniem z mieszkania. Wydatkami tymi - stosownie do art. 6 ust. 4 ww. ustawy - są: czynsz, opłaty związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości w częściach przypadających na lokale mieszkalne w spółdzielni mieszkaniowej, zaliczki na koszty zarządu nieruchomością wspólną, odszkodowanie za zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, inne niż wymienione powyżej opłaty za używanie lokalu mieszkalnego, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, wydatek stanowiący podstawę obliczenia ryczałtu za zakup opału. Uwzględniając powyższe Sąd uznał, iż przedwczesne było stanowisko organów koncentrujące się na literalnym brzmieniu umowy z dnia [...] przedłożonej przez skarżącą i dyskredytujące umowę użyczenia lokalu z dnia [...] uwagi na niezachowanie formy aktu notarialnego, a nadto zdaniem organu I instancji nieważnej, jako sprzecznej z zasadami współżycia społecznego. W tej sytuacji obowiązkiem organu było wyjaśnienie rzeczywistej woli stron, jak zamierzały ukształtować wzajemne stosunki między właścicielami a skarżącą, z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 248 § 1 K.c. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązany jest zbadać czy istniejąca między skarżącą a właścicielami lokalu określona więź obligacyjna daje podstawę do uznania, że skarżąca ponosi wydatki związane z zajmowaniem mieszkania. W tym celu organ przeprowadzi stosownie postępowanie dowodowe, rozważając przy tym konieczność przesłuchania skarżącej i właścicieli zajmowanego przez nią lokalu Okoliczność ta nie została bowiem w jednoznaczny sposób wyjaśniona przez organy w toku postępowania. Stosownie do art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, będąc w tym celu zobowiązane do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Wymóg ten w odniesieniu do rozważenia przesłanek wynikających z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nie został w kontrolowanej sprawie wypełniony. W ocenie Sądu organy nie przeprowadziły w rozpoznawanej sprawie w stopniu należytym postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie rzeczywistej woli stron w zakresie ponoszenia wydatków związanych z lokalem położonym w K. przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przesłanek warunkujących istnienie prawa do dodatku mieszkaniowego, tj. posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do zajmowanego lokalu oraz ponoszenia przez nią wydatków związanych z jego zajmowaniem. W tym celu organy winny wyjaśnić rzeczywistą wolę stron (skarżącej i właścicieli), jak w istocie ukształtowały wzajemne stosunki.