IV SA/Gl 1242/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant specjalista Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A.P. na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dziekana Wydziału Teologicznego Uniwersytetu [...] w K. z dnia [...] r. nr [...]. A.P. - student studiów stacjonarnych pierwszego stopnia na kierunku [...] Uniwersytetu [...] w K. w dniu 10 kwietnia 2013 r. złożył wniosek o przyznanie stypendium socjalnego oraz dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013. Prodziekan ds. Studentów Wydziału [...] U[...] działając na podstawie art. 175 ust.1, art. 173 ust. 1 pkt 1, art.182, art. 207 ust.1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 roku - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 z późn. zm.)., dalej "P.s.w", § 8 - 11 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] (Załącznik nr 3 do Zarządzenia nr 99 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 3 sierpnia 2012 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...]), dalej "regulamin przyznawania stypendiów", i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "K.p.a., decyzją z dnia [...]r., nr [...] odmówił A.P. przyznania stypendium socjalnego oraz dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zacytował § 10 ust. 3 regulaminu przyznawania stypendiów i zauważył, że student mimo wezwania nie uzupełnił do dnia 17 kwietnia 2013 r. dokumentacji, a nieusunięcie braków wniosku skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania. W odwołaniu A.P. stwierdził, że w jego ocenie decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, ponieważ złożył wniosek kompletny, jest studentem ubogim i spełnia wszystkie warunki otrzymania stypendium socjalnego oraz dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013. W uzasadnieniu przedstawił sposób uzupełniania wniosku oraz opisał szczegółowo swoją trudna sytuację finansową i rodzinną. Rektor Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...]r. nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy - na podstawie art. 179 ust. 1-3, art.186 ust. 1ust. 1 P.s.w. i § 8 ust. 1 i 2 oraz § 10 ust. 3 regulaminu przyznawania stypendiów i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji Rektor wskazał, że decyzją wydaną w dniu [...]r., organ I instancji odmówił A.P. przyznania stypendium socjalnego oraz dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013 powołując się na zapisy regulaminu przyznawania stypendiów. Stwierdził również, że przyczyną nieprzyznania stypendium jest brak kompletnej dokumentacji, gdyż w wyznaczonym terminie student dostarczył jedynie część wymaganej dokumentacji. Ponadto Rektor zauważył, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że dochód na osobę w rodzinie studenta wynosi 812,50 zł, a kwota ta przekracza kwotę ubiegania się o przyznanie stypendium socjalnego tj. 782 zł. Rektor zauważył, że art. 64 ust. 2 K.p.a. nie określa formy pozostawienia podania bez rozpoznania. Zaakcentował, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowane są rozbieżne poglądy, zwłaszcza co do prawnej formy tej czynności organu administracji. Na potwierdzenie stanowiska, iż pozostawienie podania bez rozpoznania winno powinno mieć formę decyzji przywołał komentarz E.Iserzona (E.Iserzon (w), Komentarz IV, 1970, s.146) oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1986 r,, III SAB 14/85, OSP 1988 z. 1 poz.23). Rektor wskazał nadto, że zasady przyznawania stypendium socjalnego, w tym definicja trudnej sytuacji materialnej oraz sposób ustalania dochodu rodziny studenta wynikają art.179 ust. 1, ust, 2 i ust. 3 P.s.w. Podkreślił, że w myśl art. 207 ust. 1 i ust. 4 P.s.w. do indywidualnych decyzji podejmowanych przez organ uczelni lub komisję stypendialną w sprawach dotyczących przyznawania pomocy dla studentów i doktorantów stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Uczelnia rozpatrując wniosek studenta o przyznanie stypendium socjalnego weryfikuje jego sytuację materialną na podstawie złożonych dokumentów, a jako jednostka sektora finansów publicznych zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., nr 1240, poz. 1240 z późn. zm.) uczelnia zobowiązana jest do kierować się zasadami określonymi w tejże ustawie. Organ orzekając nie może według swego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy słuszności w sytuacji różnych sytuacji życiowych dotyczących wnioskodawcy. Wobec powyższego Rektor stwierdził, że organ I instancji działał zgodnie z prawem. A.P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. W obszernym uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ błędnie uznał, iż wniosek przyznanie stypendium socjalnego i dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013 był niekompletny. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Organ wydający decyzje umyślnie naruszył przepisy postępowania, co miało znaczący wpływ na wynik sprawy. Skarżący zaakcentował, iż jego wniosek o przyznanie mu stypendium socjalnego i dodatku mieszkaniowego był kompletny, merytorycznie słuszny i zasadny, natomiast decyzja Rektora jest sprzeczna z przepisami prawa i Konstytucją. Skarżący nadto zauważył, iż nie może ponosić skutków ekonomicznych, gospodarczych i społecznych, które wywołuje wydana przez Rektora decyzja. Skutki wadliwej decyzji wydanej przez organ są niemożliwe do zaakceptowania. Nie jest możliwe również zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skarżący stwierdził, iż organ prowadzący postępowanie ograniczył jego uprawnienia poprzez brak możliwości zapoznania się z aktami sprawy, brak możliwości wypowiedzenia się co zebranych dowodów i materiałów. Ponadto organ nie udzielał skarżącemu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie skarżącego organ prowadził postępowanie administracyjne nieterminowo, nie wysyłał skarżącemu pism w formie listów poleconych za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W opinii skarżącego organ nie zapoznał się z oświadczeniami oraz nowymi dowodami w sprawie, jak również działał niezgodnie z przepisem art. 107 K.p.a., gdyż wydana decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego oraz prawnego. Końcowo zauważył, że uchybienia, których dopuścił się organ mają charakter rażący, wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji i "przyznania należnego i słusznego stypendium socjalnego i dodatku mieszkaniowego". Rektor Uniwersytetu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego, kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ przedstawił chronologicznie stan faktyczny i zauważył, że zgodnie z art. 173 ust. 1. P.s.w. student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa w formie: stypendium socjalnego; stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych; stypendium rektora dla najlepszych studentów; stypendium ministra za wybitne osiągnięcia; zapomogi. Uregulowanie w ustawie problematyki pomocy materialnej dla studentów ze środków publicznych stanowi realizację przepisu art. 70 ust. 4 Konstytucji RP, który zobowiązuje władze publiczne do zapewnienia obywatelom powszechnego i równego dostępu do wykształcenia przez tworzenie i wspieranie systemów indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla studentów. Prawo do pomocy materialnej ma charakter powszechny i przysługuje studentowi uczelni publicznych oraz niepublicznych, studiującym w formie stacjonarnej i niestacjonarnej. W art. 179 ust. 1 P.s.w. uregulowany jest podstawowy warunek ubiegania się o stypendium socjalne w postaci trudnej sytuacji materialnej. W art. 186 P.s.w. upoważnia rektora działającego w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego do określenia szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów. Dalej Rektor zauważył, że w Uniwersytecie [...] obowiązuje "Regulamin ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] stanowiący załącznik nr 5 do Zarządzenia nr 128 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 24 września 2013 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...]." Stwierdził, że decyzje w sprawie przyznania stypendium mają formę decyzji administracyjnych w rozumieniu przepisów K.p.a., co wynika z treści art. 207 ust. 1 i 4 P.s.w. Dalej uznał, iż w przypadku rozstrzygnięcie w zakresie pozostawienia podania bez rozpoznania powinno ono nastąpić w formie decyzji. Zauważył dalej, że zarzuty skarżącego co do meritum sprawy są chybione bowiem organ I instancji zasadnie, wobec braków wniosku, nie przyznał skarżącemu stypendium socjalnego. Rektor podkreślił, że rozpatrując wniosek studenta o przyznanie stypendium socjalnego organ weryfikuje jego sytuację materialną na podstawie złożonych dokumentów, w tym również zaświadczeń właściwych organów, a prowadząc postępowanie w przedmiocie przyznania stypendium socjalnego oraz dodatku mieszkaniowego zobligowany jest do przestrzegania przepisów prawa powszechnie obowiązującego czyli prawa o szkolnictwie wyższym. Odnosząc się do zarzutów naruszenia poszczególnych zasad postępowania administracyjnego organ uznał je za nieuzasadnione. W podsumowaniu organ stwierdził, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania skarżącemu stypendium socjalnego oraz dodatku mieszkaniowego jest nieprawdziwy, a podnoszone przez skarżącego zarzuty jako podstawa skargi są skonstruowane wadliwie. Zdaniem organu skarga jest bezzasadna i winna zostać oddalona. Skarżący w piśmie z dnia 4 września 2014 r. (złożonym na rozprawie w dniu 30 września 2014 r.) ponownie stwierdził, że organ bezprawnie pozbawił go prawa do "należnego stypendium socjalnego i dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013", wniósł o całkowite zwolnione od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Wniósł również o dopuszczenie zeznań świadków na okoliczność odmowy przyznania stypendium oraz braku informowania i wzywania go przez organ. Na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego, adwokat A.M., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Pełnomocnik organu, radca prawny J.K., podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Jednocześnie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie. Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie w uwzględnieniu podniesionych w skardze zarzutów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że tryb udzielania pomocy materialnej studentom w formie stypendiów regulują przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005r., Nr 164, poz. 1365 ze zm.), dalej "P.s.w.". Zgodnie z art. 173 ust. 1 P.s.w. student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa między innymi w formie stypendium socjalnego, stypendium na wyżywienie oraz stypendium mieszkaniowego (art. 173 ust. 1 pkt 1, 6 i 7 P.s.w.). Szczegółowy regulamin ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 6-8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzór wniosku o przyznanie stypendium socjalnego oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Zgodnie z § 10 ust. 3 Regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...] (Załącznik nr 3 do Zarządzenia nr 99 Rektora Uniwersytetu [...] z dnia 3 sierpnia 2012 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów Uniwersytetu [...]), dalej "regulamin przyznawania stypendium", w przypadku gdy wniosek jest niekompletny lub nieprawidłowo wypełniony student zostaje ustnie lub pisemnie wezwany do dokonania niezbędnych poprawek lub uzupełnień wniosku w terminie siedmiu dani. Nieusunięcie wskazanych braków wniosku skutkuje pozostawieniem go bez rozpoznania. W niniejszej sprawie dniu 10 kwietnia 2013 r. A.P. zwrócił się z wnioskiem do Dziekana Wydziału [...] o przyznanie stypendium socjalnego oraz dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013. Wniosek ten nie był kompletny i student, co wynika z potwierdzonej podpisem skarżącego adnotacji, w terminie do 17 kwietnia 2013 r. zobowiązał się do dostarczenia wyszczególnionych dokumentów. Skarżący nie uzupełnił żądanej dokumentacji w terminie, a w związku z tym Prodziekan ds. Studentów Wydziału [...] Uniwersytetu [...] decyzją z dnia [...]r., nr [...] nie przyznał A.P. stypendium socjalnego i dodatku mieszkaniowego w roku akademickim 2012/2013. Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał na § 10 ust. 3 regulaminu przyznawania stypendium, zgodnie z którym wniosek niekompletny pozostawia się bez rozpoznania. Zatem organ I instancji rozstrzygnął merytorycznie sprawę, mimo iż regulamin przyznawania stypendium nakazywał w okolicznościach sprawy pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ II instancji nie dostrzegł tej sprzeczności i decyzją z dnia [...]r., nr [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji wskazując przy tym, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania winno mieć formę decyzji. Sąd w składzie orzekającym nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, a argumentacja podniesiona we wskazanym zakresie zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę budzi zastrzeżenia. W niniejszej sprawie należy rozważyć charakter prawny pozostawienia podania bez rozpoznania. Słusznie organ zauważył, że przepisy K.p.a. kwestii tej nie wyjaśniają. W doktrynie i orzecznictwie sądowym dominuje stanowisko, że pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza stwierdzenie przez organ administracji publicznej, że podanie zawiera wadę określoną w art. 64 § 2 K.p.a. i że wskutek tego stało się ono bezskuteczne z mocy prawa. (W. Dawidowicz; Zarys procesu administracyjnego, str. 89). Pogląd ten przeważa też w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż pozostawienie podania bez rozpoznania jest czynnością procesową organu administracyjnego polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta w drodze czynności organu, określonej w art. 64 § 1 lub przez wnoszącego podanie w trybie i na zasadach określonych w art. 64 § 2 (vide: wyrok) NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 1992 r., IV SA 1377/91, OSP 1993, z. 10, poz. 205, z glosą J. Zimmermanna. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak, przyjęto, że: "Pozostawienie bez rozpoznania na podstawie art. 64 k.p.a. podania o wszczęcie postępowania nie wymaga wydania decyzji administracyjnej". W wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r. IISA 1473/94, baza CBOiS). Sąd zauważa, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 K.p.a. nie wyklucza zarzutu bezczynności i nie musi oznaczać niezasadności skargi na nie rozpatrzenie sprawy w ustawowym terminie. Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego. W uchwale składu siedmiu sędziów SN z dnia 8 czerwca 2000 r., III ZP 11/00, OSNAPiUS 2000, nr 19, poz. 702; OSP 2001, z. 1, poz. 12, z glosą B. Adamiak, stwierdzono, że: "(...) w każdym wypadku, gdy organ "pozostawia podanie bez rozpoznania" (art. 64 § 1 i 2 K.p.a.), osobie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na bezczynności organu wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje na ogólnych zasadach skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 17 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), która powinna być wniesiona z zachowaniem trybu określonego w art. 34 tej ustawy"; por. podobnie w wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I GSK 485/07, LEX nr 469747, w którym przyjęto, że: "Pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego wniosek spełnił kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie". Zgodnie z postanowieniem NSA w Warszawie z dnia 2 marca 2011 r., II FSK 2624/10, LEX nr 842886, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2) mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - tj. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tej sytuacji, przedwczesnym byłoby odnoszenie się do merytorycznych argumentów skarżącego przytoczonych w odwołaniu od decyzji podtrzymanych w skardze, odwołujących się do wątpliwości skarżącego w przedmiocie nie przyznania stypendium socjalnego i dodatku mieszkaniowego na rok akademicki 2012/2013. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.– orzekł jak w sentencji. Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.