IV SA/Gl 126/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie NSA Adam Mikusiński (spr.) NSA Wiesław Morys Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2006r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], Nr [...], Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz art. 104 k.p.a, uznał G. N. z dniem [...] za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku, podając, iż suma okresów, o których mowa w art. 71 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji jest krótsza niż 365 dni. W odwołaniu wyżej wymieniony wskazał, iż nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji, w którym powołano art. 71 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001). Argumentował, iż planowane rozpoczęcie działalności gospodarczej przesunął z dnia [...] na [...] , przy czym w dniu [...] złożył w Wydziale Gospodarczym Urzędu Miasta w B. pismo zawierające wniosek o likwidację działalności gospodarczej. Po osobistym odbiorze decyzji w dniu [...] i wizycie w urzędzie pracy, dowiedział się o konieczności ponownego zarejestrowania oraz utracie prawa do nadpłaty zaległego zasiłku za miesiąc [...]. Wojewoda Ś., działając na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) oraz w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, decyzją z dnia[...] , nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W okolicznościach stanu faktycznego podał, iż G. N. w okresie od [...] do [...] zatrudniony był u E. K. i D. K. w Spółce A w R. w pełnym wymiarze czasu pracy. Decyzją Zastępcy Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w B. z dnia [...] Nr [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 2 ust.1 pkt 2, art. 23 ust. 1 i 2 oraz art. 6 pkt 15 lit. a i b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 roku o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 roku, Nr 58, poz. 514 z późn. zm) uznany został z dniem [...] za osobę bezrobotną z prawem do zasiłku od dnia [...]. Decyzją z dnia[...], Nr [...], Dyrektor Powiatowego Urzędu Pracy działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f w związku z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) orzekł o utracie przez G. N. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] i utracie z tym dniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych z uwagi na podjęcie pozarolniczej działalności gospodarczej. W dniu [...] Prezydent Miasta B. uwzględniając wniosek skarżącego zgłoszony w dniu [...] roku wykreślił z tym dniem z ewidencji działalności gospodarczej wpis dotyczący zgłoszonej działalności. Na tle powyższych ustaleń organ II instancji powołał przepis art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2004 roku, Nr 99, poz. 1001), według którego bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie i zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie, posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego oraz o okresy, o których mowa w ust. 4. G. N. nie spełnił powyższego warunku. Nadto nie czyni zadość przesłance określonej w art. 71 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, zgodnie z którą prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, jeżeli łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. G. N. natomiast w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania tj. od [...] do [...] , zatrudniony był przez 345 dni. Odnosząc się do zarzutu odwołującego w przedmiocie oczekiwania na decyzję o likwidacji działalności i osobistym jej odbiorze w siedzibie organu prowadzącego ewidencję działalności gospodarczej, Wojewoda podniósł, iż w wyniku jego ustaleń decyzja o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej została mu przesłana w dniu [...], a następnie nie podjęta w terminie. G. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz stwierdzenie ciągłości kwestii statusu osoby bezrobotnej od [...] do nadal. Wskazał, że w urzędzie pracy powziął wiadomość, iż w przypadku likwidacji działalności gospodarczej przed datą jej rozpoczęcia, jego sytuacja prawna nie ulegnie zmianie i nadal posiadać będzie status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku. Po złożeniu wniosku o przesunięcie terminu rozpoczęcia działalności gospodarczej z dnia [...] na dzień [...], skarżący zobowiązany został przez pracownika organu I instancji do przedłożenia kopii decyzji w tym przedmiocie. Po odbiorze dokumentu i ponownej wizycie w powiatowym urzędzie pracy skarżący uzyskał informację, iż likwidacja nie rozpoczętej działalności gospodarczej spowoduje nadpłacenie zasiłku za [...]. Nie został zaś pouczony o konieczności dostarczenia decyzji o wykreśleniu działalności gospodarczej i dacie tej czynności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie, gdyż analiza stanu faktycznego i zgłoszone w skardze zarzuty, nie dały podstaw do zmiany stanowiska. Organ ten podniósł również, iż rejestracja w urzędzie pracy i nabycie statusu osoby bezrobotnej są dobrowolne i następują na pisemny wniosek osoby zainteresowanej przy zachowaniu warunków wskazanych w ustawie. Nie można zatem posiadać ciągłości statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych po ich utracie spowodowanej zarejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje; Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z prawem zarówno materialnym, jak i procesowym Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Według art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, bezrobotnym jest osoba, która nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności albo nie podlega na podstawie odrębnych przepisów obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, przy czym pozarolnicza działalność oznacza pozarolniczą działalność w rozumieniu przepisów o systemie ubezpieczeń społecznych (art. 2 ust. 1 pkt 23 cytowanej ustawy). Na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność uważa się osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych (art. 8 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych –Dz. U, Nr 137, poz. 887). W dniu [...] tj. w dacie wydania przez organ ewidencyjny zaświadczenia o wpisie, obowiązywała ustawa z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 99, Nr 101, poz. 1178 ze zm), która w art. 2 ust. 1 definiowała działalność gospodarczą jako działalność zarobkową, wytwórczą, handlową, budowlaną, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i eksploatację zasobów naturalnych, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Działalność taka podlegała zgłoszeniu organowi ewidencyjnemu i jej podjęcie możliwe było po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców (art.7 cytowanej ustawy). Jednocześnie zgodnie z art. 7 d ust. 1 tej ustawy na przedsiębiorcę nałożony został obowiązek zgłaszania organowi ewidencyjnemu zmian stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 7b ust. 2, powstałych po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Z zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, iż skarżący zamierzał ją rozpocząć w dniu [...]. Następnie wnioskiem z dnia [...], złożonym w Urzędzie Miejskim w B. w dniu [...], z dochowaniem terminu określonego w art. 7 d ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 99, Nr 101, poz. 1178 ze zm.), wystąpił o przesunięcie terminu na dzień [...]. Kolejnym pismem z dnia [...], wniesionym w dniu [...], zwrócił się o jej wykreślenie. Po ujawnieniu, iż skarżący figuruje w ewidencji działalności gospodarczej, organ I instancji ostateczną decyzją z dnia [...] pozbawił go statusu bezrobotnego, argumentując, iż podjął pozarolniczą działalność gospodarczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak i powszechnych ukształtowany jest pogląd, że "podjęcie działalności gospodarczej" jest pewnym stanem faktycznym, który nie może być utożsamiany z samym faktem zgłoszenia tej działalności do ewidencji. Zgłoszenie inicjuje określone postępowanie ewidencyjne, które powinno zakończyć się wpisem do ewidencji, co nie jest identyczne z faktycznym rozpoczęciem działalności gospodarczej. Zatem wskazanie daty rozpoczęcia tej działalności nie oznacza jeszcze faktycznego "prowadzenia" tej działalności (uchwała SN z dnia 9.09.1993 roku, III AZP 12/93 OSNC 1994/3/63, uchwała NSA 16.12.1996 roku, OPS5/96, ONSA 1997/2/47). Niemniej jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, z którego wynika domniemanie, że zarejestrowana działalność została podjęta z dniem podanym przez osobę zainteresowaną przy wpisie do ewidencji gospodarczej (wyrok z dnia 25.02.1993 r., sygn. akt II SA 160/93, Jurysta 1993/3/29). Domniemanie z tym związane, może być przez skarżącego obalone wszystkimi środkami dowodowymi, przede wszystkim dowodami z dokumentów, gdyż ciężar dowodu, że zarejestrowana działalność gospodarcza nie została podjęta do dnia jej wyrejestrowania spoczywa na osobie ubiegającej się o uzyskanie statusu osoby bezrobotnego (wyrok z dnia 8.04.1993 r., sygn. akt II SA 100/93, Jusrysta 1993/3/29). Dowodem takim jest przede wszystkim dokument o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej następuje w drodze decyzji administracyjnej na skutek zawiadomienia organu ewidencyjnego o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 7 g ust.1 w zw. z art. 7 e ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej, Dz. U. Nr 99, nr 101, poz. 1178 ze zm). Mając powyższe na względzie oraz oceniając legalność wydania zaskarżonej decyzji w świetle przytoczonych podstaw prawnych rozstrzygnięcia organu II instancji, w tym art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U., Nr 99, poz. 1001), należało wziąć pod uwagę warunki, jakie powinna spełniać osoba przy ponownej rejestracji w organie I instancji, aby zachować termin, którego to przekroczenie w ocenie organu orzekającego spowodowało utratę przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie z ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001) rejestracja bezrobotnych następuje po przedstawieniu przez te osoby dokumentów niezbędnych do ustalenia ich statusu i uprawnień. Obowiązujące w dacie ponownej rejestracji przez skarżącego tj. w dniu [...] rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 lutego 1997 roku w sprawie szczegółowych zasad prowadzenia rejestracji i ewidencji bezrobotnych oraz innych osób poszukujących pracy, wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1997 r. Nr 25, poz. 128), określało w § 3 ust. 1, iż osoba rejestrująca się przedkłada do wglądu pracownikowi powiatowego urzędu pracy dokonującemu rejestracji, świadectwa pracy oraz inne dokumenty niezbędne do ustalenia jej uprawnień. Natomiast w § 6 określono, iż rejestracji nie dokonuje się w przypadku nieprzedłożenia dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3. Oznacza to, iż warunkiem formalnym rejestracji w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej jest fakt posiadania decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej. Podążając linią prezentowanego wyżej orzecznictwa, które przyjęło domniemanie, iż działalność gospodarcza jest podjęta z dniem podanym przez osobę zainteresowaną przy wpisie do ewidencji gospodarczej, przyjąć należy, iż brak dokumentu o zakończeniu działalności gospodarczej stwarza domniemanie, że działalność ta jest nadal prowadzona (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 190 grudnia 1992 roku, sygn. akt II SA/2119/92, nie publikowany). Rejestracja w powiatowym urzędzie pracy następuje więc w dniu przedłożenia wymaganych dokumentów, wypełnieniu karty rejestracyjnej oraz poświadczenia własnoręcznym podpisem prawdziwości złożonych oświadczeń w obecności pracownika urzędu pracy. Przyjąć więc należy, iż dzień dokonania powyższych czynności jest dniem nabycia statusu bezrobotnego i związanego z nim prawa żądania przyznania określonych ustawą świadczeń (tak wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 1996 roku, II ARN 84/95, OSNAPiUS 1996, Nr 21/313). Wobec powyższego dalszemu rozważeniu podlegało, czy skarżący zachował termin, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U., Nr 99, poz. 1001). Według powołanego przepisu bezrobotny, który utracił status bezrobotnego na okres krótszy niż 365 dni z powodu podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej, pozarolniczej działalności lub uzyskiwania przychodu w wysokości przekraczającej połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie posiada prawo do zasiłku na czas skrócony o okres pobierania zasiłku przed utratą statusu bezrobotnego na okres pomniejszony o poprzedni okres pobierania zasiłku, jeżeli zarejestrował się w powiatowym urzędzie pracy jako bezrobotny w okresie 7 dni od dnia ustania zatrudnienia, zaprzestania wykonywania innej pracy zarobkowej, prowadzenia pozarolniczej działalności lub osiągania przychodu przekraczającego połowę minimalnego wynagrodzenia za pracę miesięcznie. W tym zakresie niezbędnym dla stwierdzania zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej jest posiadanie decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, iż w dniu [...] roku odebrał decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej i udał się do siedziby organu I instancji. W odpowiedzi na skargę podano, iż decyzja o wykreśleniu wpisu z ewidencji działalności gospodarczej przesłana została skarżącemu pocztą w dniu [...], jednakże skarżący jej nie podjął. Organ odwoławczy nie powołał na tą okoliczność żadnych dowodów, a w szczególności nie podał, czy doręczyciel pozostawił prawidłowo przesyłkę na poczcie informując o tym adresata. Tymczasem otrzymanie decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej ma istotne znaczenie dla skutecznej rejestracji w urzędzie, a zwłaszcza dla zachowania przesłanki terminu, gdyż jest ona dowodem zaprzestania działalności gospodarczej i stosownie do art. 109 k.p.a, podlega doręczeniu na piśmie. Doręczenie decyzji ma zaś istotne znaczenie dla skutecznego wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego. Nie doręczona decyzja, bądź doręczona nieprawidłowo nie wywołuje bowiem jakichkolwiek skutków prawnych związanych z wprowadzeniem decyzji do obrotu prawnego. Wobec powyższego naruszone zostały przepisy prawa procesowego poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych (art. 7 i 77 k.p.a). Niezależnie od tego, organ odwoławczy rozpatrzył sprawę skarżącego dodatkowo o przepisy prawa, które nie były przedmiotem zainteresowania organu I instancji (art. 73 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001).) Powyższe uchybienia w ocenie Sądu miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Przy ponownym jej rozpatrywaniu konieczne będzie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia we współpracy z organem ewidencyjnym kwestii doręczenia decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej, prawidłowości trybu jej doręczenia oraz sprawy będącej konsekwencją niepodjęcia jej w terminie, czy też przyjęcia, iż doręczenie nastąpiło z dniem [...]. Informacje te będą niezbędne dla oceny zachowania przez skarżącego 7-dniowego terminu do zarejestrowania w powiatowym urzędzie pracy od dnia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, a zatem dla zbadania przesłanek materialnoprawnych, o których mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 roku o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U., Nr 99, poz. 1001), od których zależy nabycie przez skarżącego prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Z tych wszystkich względów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm), orzeczono jak w sentencji.