IV SA/Gl 126/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2010 r. sprawy ze skargi R.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu [...] skarżący R. K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w K. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od dnia 12 listopada 2008 r., który utracił z dniem 16 maja 2009 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego pobierania. Wtedy też wymieniony został prawidłowo poinformowany oprawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w szczególności o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach oraz o konsekwencjach związanych z niestawiennictwem, na tę okoliczność podpisał stosowne oświadczenie, ponadto otrzymał "Informację dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy", której odbiór potwierdził własnoręcznym podpisem. R. K. w dniu [...] własnoręcznym podpisem potwierdził, że kolejny termin zgłoszenia się w celu potwierdzenia gotowości do pracy został mu wyznaczony na dzień [...] W dniu [...] R. K. zgłosił się w Powiatowym Urzędzie Pracy i w odpowiedzi na pytanie pracownika dlaczego nie stawił się w wyznaczonym terminie oświadczył: "bo przymarzłem", jednocześnie powołał się na fatalne warunki pogodowe. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] skierowaną do R. K. orzeczono o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...]. W uzasadnieniu wskazano, że wymieniony nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W odwołaniu od tej decyzji R. K. wskazał, że jego nieobecność spowodowana była nieprzewidywalnym załamaniem pogody i nagłym atakiem zimy w dniu [...], który spowodował kompletny paraliż na drogach m. In. aglomeracji [...] i był przyczyną wielu kolizji drogowych, awarii, opóźnień, itp., o czym szeroko informowały środki masowego przekazu. Podnosił, że w tym dniu właśnie miał wracać do K. od rodziny, u której nocował, zamieszkałej w odległości kilkudziesięciu kilometrów od K. Nadmienił, iż pomimo tego, że dołożył wszelkich starań, nie był w stanie dojechać w dniu [...] w tych warunkach pogodowych do PUP K. w godzinach jego urzędowania. Nadmienił przy tym, że będąc w drodze, nie był również w stanie telefonicznie poinformować o swojej prawdopodobnej nieobecności, ze względu na brak środków na koncie telefonu komórkowego. Stąd też jego zdaniem jego niestawiennictwo było spowodowane przyczyną uzasadnioną, lecz niezależną, której nie mógł w żaden sposób przewidzieć i o której nie mógł wyprzedzająco, do 7 dni poinformować. Podkreślił, że w PUP K. zgłosił się w dniu następnym, tj. [...], gdzie dowiedział się, że zostanie wykreślony z listy bezrobotnych, niezależnie od tego, co by nie powiedział i wyjaśniał, spisano również 2-zdaniową notatkę służbową, w której brak jest istotnych dla sprawy faktów. Zdaniem strony w ten sposób naruszono art. 7 i 8 k.p.a., błędnie również przyjęto, że właściwym w sprawie będzie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r., który ze swojego brzmienia wskazuje, że niestawiennictwo jest bezrobotnemu wcześniej znane i o jego przyczynach może powiadomić PUP do 7 dni, w jego przypadku okoliczności nieobecności były całkowicie inne, powodujące niemożność zastosowania ww. przepisu. Zauważył nadto, że przedmiotowa decyzja nie spełnia warunków wymienionych w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż pieczęć urzędowa jest postawiona w taki sposób, że imię i nazwisko osoby upoważnionej do wydania decyzji jest nieczytelne. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 ze zm.) w trybie art. 138 § 1pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy tok postępowania w sprawie. Wskazał, że z chwilą rejestracji bezrobotny nabywa określone uprawnienia, jak również zobowiązany jest wypełniać ciążące na nim obowiązki, przede wszystkim wynikające z art. 33 ust. 3 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten stanowi, że bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 4 w/cyt. ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia nie stawienia się. Stąd tez bezrobotny nie zostaje pozbawiony statusu osoby bezrobotnej, jeżeli zostały jednocześnie spełnione następujące warunki: 1. bezrobotny powiadomił o przyczynie niestawiennictwa w okresie do 7 dni od wyznaczonego terminu, 2. podana przyczyna niestawiennictwa jest uzasadniona. Organ wskazał, że przesłanki te muszą być spełnione łącznie, a zatem nie jest wystarczające poinformowanie o przyczynie niestawiennictwa w ustawowym terminie 7 dni ale jednocześnie koniecznie jest aby wskazana przyczyna była uzasadniona. Zdaniem organu odwoławczego pomimo iż skarżący poinformował o przyczynie niestawiennictwa w okresie do 7 dni, to wskazanej przez niego przyczyny niestawiennictwa nie można uznać za uzasadnioną. Wskazano, iż usprawiedliwieniem nieobecności w wyznaczonym terminie jest choroba potwierdzona odpowiednim zaświadczeniem lekarskim stwierdzającym czasową niezdolność do pracy, które powinno być niezwłocznie dostarczone do właściwego urzędu pracy bądź inne udokumentowane zdarzenie losowe. W tej mierze organ wskazał, że skarżący wiedząc o obowiązku stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] powinien dochować należytej staranności i tak zaplanować termin powrotu, by w wyznaczonym terminie zgłosić się w Urzędzie i potwierdzić swoją gotowość do podjęcia pracy. Zauważono nadto, że R. K. nie skorzystał z możliwości wcześniejszego powiadomienia Powiatowego Urzędu Pracy o konieczności wyjazdu poza miejsce zamieszkania i pozostawaniu w związku z tym w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia pracy oraz ustalenia innego terminu stawiennictwa (art. 75 ust. 3 omawianej ustawy). W odpowiedzi na zarzuty odwołującego dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej – organ odwoławczy - wskazał, że nie stwierdził przesłanek powodujących nieważność zaskarżonej decyzji bądź uchybień, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący R. K. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący zarzucił naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 1 i 3 k.p.a. Zarzuty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że decyzja organu I instancji nie spełnia warunku wymienionego w art. 107 § 1 k.p.a., gdyż nie zawiera wymaganego przepisami prawa imienia i nazwiska osoby upoważnionej do wydania decyzji. Podniósł, że organ odwoławczy nie uwzględnił wyjaśnień związanych z okolicznościami i przyczynami jego nieobecności w PUP K. w dniu [...], nie wykazał przy tym również jakimi dowodami dysponował, które to dowody pozwoliły ustalić inny stan faktyczny i odrzucić jego wyjaśnienia jako nie mające miejsca i nie mogące mieć wpływu na niestawiennictwo w PUP. Skarżący podkreślił, że jego nieobecność w PUP K. spowodowana była udokumentowanym zdarzeniem losowym polegającym na niespodziewanym ataku zimy w dniu [...], który uniemożliwił mu w tym dniu powrót do K. od rodziny zamieszkałej w odległości kilkudziesięciu kilometrów od K. Zdaniem skarżącego dowodem wystąpienia takiego losowego zjawiska pogodowego i jego nieprzewidywalnego charakteru są liczne artykuły prasowe. Wskazał, że według ustaleń organu I instancji nie dokonał powiadomienia o przyczynie niestawiennictwa w okresie do 7 dni, natomiast według organu II instancji takiego powiadomienia dokonał. W opinii skarżącego sugestia organu odwoławczego dot. art. 75 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wynika z nieznajomości stanu faktycznego, gdyż do rodziny wyjechał w dniu 13 października 2009 r. ok. godz. 18.30, a powrócić zamierzał w dniu 14 października 2009 r. w godzinach przedpołudniowych, pomiędzy godz. 10.00 - 11.00. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas prezentowaną argumentację. Dodatkowo wskazano, iż niewątpliwie skarżący poinformował w okresie do 7 dni o przyczynie niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, jednakże organy zatrudnienia nie uznały wskazanej przez niego przyczyny niestawiennictwa za uzasadnioną. Wyjaśniono, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie oznacza, że skarżący nie powiadomił w okresie do 7 dni o przyczynie niestawiennictwa, a jedynie, że wskazane przez skarżącego przyczyny niestawiennictwa uznał za nieuzasadnione. Podkreślono, że organ odwoławczy nie zanegował wskazanych przez skarżącego okoliczności niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, jednakże uznał, że nie mogą one stanowić uzasadnionej przyczyny niestawiennictwa, a bezrobotny powinien bowiem tak zorganizować swoje sprawy osobiste, aby mógł wywiązać się z obowiązku przewidzianego w art. 33 ust. 3 w/cyt. ustawy, tym bardziej, że skarżący nie podnosił pilnego bądź nagłego charakteru swojego wyjazdu do rodziny. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył co następuje. Przedmiotowa skarga musiała odnieść skutek. W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie budzi zasadniczych kontrowersji, a sprowadza się on do tego, że skarżący w dniu [...] zobowiązany został do stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia w dniu [...]. We wskazanym dniu nie zgłosił się do tego organu, a uczynił to dopiero [...] wyjaśniając, iż jego nieobecność spowodowana była nieprzewidywalnym załamaniem pogody i nagłym atakiem zimy w dniu [...] Przedstawiony powyżej stan faktyczny stał się podstawą dla organu zatrudnienia do podjęcia decyzji w oparciu o postanowienia art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ zatrudnienia pozbawia statusu bezrobotnego, bezrobotnego który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie siedmiu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa; pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres trzech miesięcy od dnia niestawienia się we wskazanym organie. Stosownie do postanowień przywołanego powyżej przepisu organ zatrudnienia w przypadku zaistnienia sytuacji w nim przewidzianej zobowiązany jest pozbawić bezrobotnego statusu bezrobotnego na przewidziany w nim okres. Przesłanką nakazującą podjęcie takiego działania jest niestawienie się w organie zatrudnienia w wyznaczonym przez organ terminie i nie powiadomienie w określonym terminie o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z punktu widzenia omawianego przepisu należy zwrócić uwagę na kluczową kwestię a mianowicie, na kim ciąży obowiązek przedstawienia uzasadnionej przyczyny nie stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. Analiza przedmiotowego przepisu wydaje się być jednoznaczna, otóż do organu administracji należy wyznaczenie terminu stawienia się w jego siedzibie oraz dopilnowanie realizacji tego obowiązku, natomiast na bezrobotnym ciąży obowiązek stawiennictwa w siedzibie organu zatrudnienia, a w przypadku niemożności wypełnienia tego obowiązku jest on zobowiązany do wskazania w zawitym terminie uzasadnionej przyczyny tego niestawiennictwa. Zatem to na bezrobotnym ciąży obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia, natomiast organ ten jedynie w oparciu o przedłożone przez stronę wyjaśnienia i dokumenty uznaje bądź nie uznaje przedłożone wyjaśnienia za wystarczające. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że organ administracji nie działa tu w ramach uznania administracyjnego, lecz organ ten podejmuje rozstrzygnięcie po uprzednim dokonaniu wykładni pojęcia niedookreślonego, jakim jest "uzasadniona przyczyna niestawiennictwa". W przypadku tego pojęcia organ administracji dokonuje oceny przedłożonych wyjaśnień przez bezrobotnego i następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, mocą którego pozbawia bezrobotnego statusu bezrobotnego względnie tego nie czyni i uznaje jego wyjaśnienia za wypełniające wykorzystywaną normę prawną. Nadto należy zwrócić uwagę na fakt, że omawiany przepis pełni szczególną funkcję, otóż o ile posiadanie statusu bezrobotnego jest prawem, to z prawem tym wiążą się określone obowiązki, a jednym z nich jest niezbędność stawiennictwa w organie zatrudnienia w wyznaczonych terminach. Naruszenie tego obowiązku wiąże się z określonymi konsekwencjami, polegającymi na pozbawieniu danej osoby statusu bezrobotnego. Wskazane konsekwencje mogą nie być zastosowane, gdy dana osoba wykaże, że niestawiennictwo posiadało swoje uzasadnienie, zatem bezrobotny musi doprowadzić do sytuacji niestosowania przewidzianej normy prawnej. W rozpatrywanej sprawie organ administracji nie przyznał mocy dowodowej oświadczeniu skarżącego, przy czym jednak szczegółowo i rzeczowo nie wykazał dlaczego nie daje wiary twierdzeniom skarżącego w oświadczeniu złożonym przed organem I instancji, jak i wskazanym w treści odwołania. Z brakiem takiej argumentacji zgodzić się nie można. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nadto z określonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do Państwa wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Tylko bowiem postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. W celu realizacji tej zasady konieczne jest ścisłe przestrzeganie prawa zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Wobec powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, aby występujące w sprawie wątpliwości zostały wyjaśnione w sposób dostateczny. Poczynione rozważania uprawniają do sformułowania tezy, iż zaskarżone orzeczenie zostało wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., albowiem nie podjęto niezbędnych kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkować musiało naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 ostatnio powołanego aktu. Oznacza to, że w sytuacji gdy przedstawione przez skarżącego R. K. wyjaśnienia zawarte w wyżej już wymienionych dokumentach - w ocenie organu - okazały się niewystarczające, rzeczą tego organu było wezwanie strony do ich uzupełnienia oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organ odwoławczy (jak i wcześniej organ I instancji) nie podjął żadnych ustaleń zmierzających do zweryfikowania twierdzeń skarżącego. Z akt sprawy nie wynika również, aby organy orzekające zażądały od skarżącego wskazania u kogo i w jakiej konkretnie miejscowości przebywał w dniu [...] jakim środkiem lokomocji miał zamiar powrócić do K. w dniu [...] (przyjazd do K. wg. skarżącego między godz. 10.00-11.00), wskazania jaki konkretnie kurs (pociąg, czy też autobus) nie doszedł do skutku. Zdaniem Sądu, bez zebrania w/wym. informacji nie sposób bowiem ocenić, czy przyczyna wskazana przez skarżącego rzeczywiście zaistniała, czy też nie. Zdaniem Sądu po zebraniu wyżej już wskazanych informacji, organ winien rozważyć zwrócenie się skarżącego o uprawdopodobnienie tych faktów np. poprzez zażądanie okazania biletu na dany środek komunikacji na dzień [...], a w przypadku niedysponowania przez skarżącego takim dowodem, winno się rozważyć zwrócenie się do konkretnego przewoźnika z którego usług skarżący korzystał (bądź zamierzał skorzystać) w dniu [...] o podanie, czy dany (wskazany przez skarżącego) kurs (kursy) doszedł do skutku. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż usprawiedliwienie niestawiennictwa w wyznaczonym dniu w urzędzie pracy może być wykazane wszystkimi środkami dowodowymi, o których mowa w art. 75 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 1993 r., sygn. akt II SA 1022/93, ONSA 1994/3/115). Przytoczone orzeczenie zapadło wprawdzie pod rządami nieobowiązującej już ustawy z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnieniu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) niemniej podkreślić należy, iż teza w nim zawarta pozostaje aktualna również w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Stąd też przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji jeszcze raz wnikliwie przeanalizuje przy zastosowaniu dostępnych środków dowodowych przewidzianych w przepisach k.p.a., czy spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, do pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponieważ zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.