IV SA/Gl 1270/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie WSA Beata Kalaga-Gajewska WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego oddala skargę. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymaną tą decyzją decyzję organu pierwszej instancji – Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] Nr [...] odmawiającą przyznania D. R. (R.) dodatku mieszkaniowego, z powodu występującej rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wnioskującego wykazanymi w złożonej deklaracji a faktycznym stanem majątkowym, uzasadniającej odmowę przyznania pomocy finansowej na wydatki mieszkaniowe. W motywach tego wyroku Sąd uznał, że odmowa przyznania zainteresowanemu dodatku mieszkaniowego z powodu występowania rażącej dysproporcji powinna być w sposób jednoznaczny i wyczerpująco uzasadniona. Oparcie decyzji o założenie, że zainteresowany nie posiadając od dłuższego czasu stałego dochodu, utrzymuje i korzysta z samochodu osobowego oraz ma dom z działką, co stanowi rażącą dysproporcję, musi być wyczerpująco uzasadnione. W ocenie Sądu powyższe fakty powinny zostać jednoznacznie udowodnione, a istnienie dysproporcji w sposób nie budzący wątpliwości wykazane. Bez dokładnego ustalenia kosztów utrzymania rodziny, w tym utrzymania małoletnich dzieci wspólnie zamieszkujących z wnioskującym, bez wyjaśnienia sprawy posiadania domu wraz z działką oraz przeprowadzenia dokładnej analizy potrzeby posiadania i kosztów związanych z utrzymaniem samochodu osobowego orzekanie w sprawie jest przedwczesne. Uznając, że postępowanie organów administracyjnych naruszyło przepisy procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd zobowiązał je do uzupełnienia postępowania we wskazanym kierunku i dopiero wówczas wydać merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Wobec złożenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 15 marca 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając tę skargę w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w przytoczonym powyżej wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji przeprowadził nowe postępowanie dowodowe, uzupełniając zgromadzone w sprawie dokumenty we wskazanym przez Sąd kierunku i decyzją z dnia [...] ponownie odmówił D. R. (R.) przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od [...] do [...] W podstawie prawnej tej decyzji przywołał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 7 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że wnioskujący zamieszkując lokal o powierzchni [...] m ² wraz z dwójką dzieci oraz uzyskując średni dochód na osobę [...] zł miesięcznie spełnił kryteria ustawowe niezbędne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Jednakże spełnienie tych kryteriów jest niewystarczające w przypadku stwierdzenia występowania rażącej dysproporcji, czyli przesłanki określonej w art. art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. W ocenie organu z przeprowadzonej analizy sytuacji rodzinnej, zdrowotnej, zawodowej i dochodowej wnioskodawcy wynika, że miesięczny dochód rodziny wynosi [...] zł, stałe miesięczne wydatki (czynsz, gaz, energia elektryczna, telefon) wynoszą [...] zł, a pozostała kwota przeznaczana jest na zakup jedzenia, środków czystości i ubrań dla rodziny. W tym stanie rzeczy posiadanie nieruchomości, tj. domu pokoleniowego i samochodów: – [...] rocznik [...] o wartości szacunkowej ok. [...] zł i [...] oraz ponoszenie kosztów związanych z ich utrzymaniem i eksploatacją (m.in. koszty ubezpieczenia, przeglądów, zakup paliwa) świadczy o występowaniu rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami zadeklarowanymi a faktycznie posiadanymi, wskazującym, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Chociaż z roku na rok standard życia współczesnej rodziny ulega podniesieniu i polepszeniu, to jednak w przypadku rodziny wnioskującego, w jego sytuacji zawodowej i finansowej trudno uznać, by posiadanie samochodu było uwarunkowane szczególnymi okoliczności, uzasadniającymi fakt tego posiadania i zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego musi być uznawane za posiadanie przedmiotu luksusowego. W wywiadzie środowiskowym nie potwierdzono by w rodzinie wnioskującego były osoby, których stan zdrowia uzasadniałby posiadanie samochodu jako środka transportu. Z uwagi zaś na fakt, iż dodatek mieszkaniowy, ze względu na swoją funkcję, spełnia rolę guasi- pomocy społecznej, przyznawany jest osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie są w stanie same z posiadanych środków opłacić czynszu. Posiadanie samochodu przez wnioskującego, przy miesięcznych dochodach ok. [...] zł i stałych opłatach ok. [...] zł, mając na uwadze, że pozostała kwota ok. [...] zł musi wystarczyć na utrzymanie zainteresowanego i jego dwójki dzieci (czyli zakup żywności, ubrania i środków czystości) musi w ocenie organu przesądzać o rażącej dysproporcji. Ustalenie rzeczywistych kosztów eksploatacji samochodu napotyka na trudności, gdyż strona nie ma obowiązku przechowywać rachunków za benzynę i ustalenie kosztów eksploatacji samochodu może być ustalone na podstawie tylko oświadczenia zainteresowanego, który podał, że na benzynę w latach [...]-[...] wydał ok. [...]zł, czyli średnio na miesiąc ok. [...] zł oraz w tym czasie nie musiał wydatkować środków na remonty i bieżącą konserwację- typu wymiana wycieraczek, filtrów oleju, powietrza czy paliwa, płynów chłodzenia, hamulcowego, do wycieraczek czy też świec, kabli itp. Mając na uwadze ogólną wiedzę i doświadczenie życiowe trudno w to uwierzyć, tym bardziej, ze samochód sprowadzony był "do remontu". Podkreślając, ze dodatek mieszkaniowy jest publicznoprawnym świadczeniem przeznaczonym dla osób będących w niedostatku i nie posiadających środków na utrzymanie mieszkania, dodał, że wnioskodawca do takich osób nie należy. Jednocześnie wskazał, że wnioskodawca posiadane środki przeznacza na dobra w jego sytuacji luksusowe i dlatego jego sytuacja nie uzasadnia przyznania pomocy w postaci dodatku mieszkaniowego. Samochód nie jest artykułem pierwszej potrzeby, wnioskodawca zaś użytkuje go, choć posiadane środki w pierwszej kolejności powinien przeznaczać ma opłatę czynszu i innych opłat związanych z utrzymaniem mieszkania. Dlatego też ponownie orzeczono o odmowie przyznania wnioskodawcy żądnego świadczenia. Kwestionując powyżej przestawione stanowisko organu administracji pierwszej instancji D. R. złożył odwołanie od wymienionej powyżej decyzji, wnosząc o uchylenie haniebnych decyzji. Przywołując stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach wyrażone w wielu wskazanych wyrokach podkreślił, że zarówno urzędnicy Ośrodka Pomocy Społecznej w Ś. jak i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. działają na jego niekorzyść, ignorują wskazania sądów odmawiając mu przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej przywołało art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdziło, że niniejsze postępowanie dotyczące przyznania dodatku mieszkaniowego na okres od lutego do [...] prowadzone jest powtórnie w wyniku uchylenia poprzednich decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Uwzględniając wskazania wymienionego powyżej wymienionego wyroku z dnia [...] organ pierwszej decyzji przeprowadził nowe, uzupełniające postępowanie dowodowe zakończone wydaniem kwestionowanej w odwołaniu decyzji. W ocenie organu odwoławczego jest ona prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o dodatkach mieszkaniowych i dlatego nie znaleziono podstaw do jej uchylenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdził, iż trzyosobowa rodzina wnioskującego w zadeklarowanym okresie (tj. od [...] do [...]) utrzymywała się z pożyczek od znajomych i pomocy rzeczowej żony dla dzieci. Dlatego też zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych należy uznać, iż strona nie posiadała żadnego dochodu. Posiadanie w takiej sytuacji samochodu osobowego świadczyć musi o rażącej dysproporcji. Należy przy tym podkreślić, że samochód ten nie był wnioskodawcy niezbędny, gdyż w okresie tym był osobą niepracującą, nie prowadził także zgłoszonej działalności gospodarczej ani nie osiągał dochodu z prac dorywczych. Ponosił natomiast wydatki związane z utrzymaniem samochodu – ubezpieczenie, badanie techniczne i zakup paliwa, które wyniosły (jako koszty minimalne) ok. [...] zł podczas gdy dochód roczny wykazany w zeznaniu podatkowym [...] za rok [...], wyniósł [...] zł brutto ([...] zł netto). Z zestawienia tego aż nadto wynika, ze tylko koszty utrzymania samochodu przekroczyły całoroczny dochód wnioskodawcy. Mając na uwadze fakt, że wartość samochodu z roku na rok maleje, to posiadanie samochodu przy równoczesnym braku dochodu nie jest działaniem uzasadnionym ekonomicznie. Dodatkowo wynika, że wnioskodawca posiada dom pokoleniowy, który wprawdzie dożywotnio posiadają jego rodzice zobowiązani do jego utrzymania, ale skarżący ma udzielać im pomocy w zakresie opału, energii i ciepłej wody. Podniesione powyżej argumenty potwierdzają, że w przypadku gospodarstwa D. R. występuje rażąca dysproporcja, o której mowa w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, czyli dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, niewątpliwa i bezsporna. Dysproporcja ta wskazuje na brak proporcji, symetrii i równowagi pomiędzy przedmiotami, zjawiskami występującymi łącznie. Z jednej bowiem strony występuje brak dochodów a drugiej strony wnioskodawca posiada majątek ruchomy w postaci samochodu osobowego, które w czasie objętym wnioskiem o przyznanie świadczenia nie był mu niezbędny, a koszty jego utrzymania przewyższyły wykazany roczny dochód w [...]. Odnosząc się do zarzutu, że organy administracyjne nie uwzględniają wskazań zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach czy Naczelnego Sądu Administracyjnego, Kolegium wskazało, że nowe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone było w kierunku wskazanym przez sądy. Dodało jednakże, że dodatek mieszkaniowy nie jest świadczeniem, które nabywa się raz na zawsze, lecz przyznawane jest każdorazowo na sześć miesięcy, po uprzednim przeprowadzeniu postępowaniu ustalającego aktualną sytuacje rodzinną, zawodową i dochodową. Dlatego też przy lepszej sytuacji dochodowej, w przypadku potwierdzenia niezbędności samochodu, chociażby ze względu na możliwość podjęcia zatrudnienia rozstrzygnięcie w zakresie przyznania dodatku mieszkaniowego mogło być zupełnie inne. W rozpatrywanej jednak sprawie, przy braku dochodów, przy braku wykazania niezbędności samochodu – przy bezrobociu wnioskującego, orzeczenie w przedmiocie dodatku mieszkaniowego nie mogło być inne. W tym stanie rzeczy Kolegium orzekło jak powyżej. Nie godząc się z powyższą decyzją D. R. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o uchylenie haniebnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę prawa, uznając ją za sprzeczną z obowiązującym prawem procesowym i materialnym oraz zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Podniósł, iż w porównaniu do innych decyzji, w tej konkretnej sprawie Kolegium dodatkowo demonstruje kpinę ze stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomimo, iż jak pisze w swoim uzasadnieniu "związane jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu", mimo to jego postępowanie dalekie jest od tej wyrażonej zasady. W odpowiedzi na złożoną skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, iż w świetle art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Nie kierują się więc zasadami słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, że w świetle art. 145 § 1 cytowanej ustawy tylko stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji -art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c powołanej ostatnio ustawy. Dokonawszy kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przywołane powyżej normy prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem wbrew zawartym w niej stwierdzeniom zaskarżona decyzja, ani decyzja ją poprzedzającą nie naruszają prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zaskarżona decyzja wydana została w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracyjne w wyniku uchylenia poprzedniej decyzji wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r.. Wypada więc tutaj zauważyć, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W przywołanym powyżej wyroku z dnia 21 grudnia 2005 r. Sąd wskazując na uchybienia kontrolowanego postępowania, zobowiązał organy administracyjne do przeprowadzenia nowego, wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, zmierzającego w kierunku jednoznacznego ustalenia faktu, który był podstawą odmowy świadczenia dla wnioskodawcy, a mianowicie wyjaśnienia i udowodnienia przywoływanej przez organy jako podstawy odmowy świadczenia "rażącej dysproporcji". Wśród wskazań dla organów ponownie rozpatrujących tę sprawę było dokładne ustalenie sytuacji rodzinnej, zawodowej, finansowej i majątkowej rodziny wnioskującego, zwłaszcza w aspekcie wcześniejszej sytuacji, kiedy miał przyznany dodatek mieszkaniowy, dokładne ustalenie wydatków związanych z utrzymaniem samochodu osobowego – [...] oraz ustalenie roli żony, która według oświadczenia wnioskodawcy, pomaga w utrzymaniu ich wspólnych dzieci, nie prowadząc jednak wspólnego gospodarstwa. Zasady przyznawania świadczenia pieniężnego w postaci dodatku mieszkaniowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych przed organami administracyjnymi stanowił art. 7 ust. 3 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis powołanego powyżej art. 7 ust. 3 stanowił, iż organ administracji odmawia przyznania dodatku mieszkaniowego, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustali, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w złożonej deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego za okres trzech miesięcy poprzedzających dzień złożenia wniosku, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Decyzje wydane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy, dlatego też w ocenie Sądu konieczność pełnego i przekonywującego zaprezentowania w uzasadnianiu takiej decyzji wszystkich tych argumentów, które legły u podstaw wydania właśnie takiej decyzji. Uznanie administracyjne nie może bowiem oznaczać dowolności działania organu, który zmuszony jest uwzględniać w takim rozstrzygnięciu pewne kryteria faktyczne i prawne o charakterze subiektywnym i obiektywnym, zwłaszcza pozwalające na ocenę nieprzekroczenia jego granic. Należy przy tym stwierdzić, że w przypadku decyzji uznaniowych obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż w przypadku rozpatrywania decyzji ustawowo związanych. Dlatego też w przypadku uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i przeprowadzić wszystkie czynności prowadzące do jednoznacznego i wiarygodnego ocenienia sytuacji rodziny wnioskującego o świadczenie. Mając na uwadze, że niniejsze postępowanie toczyło się już po wcześniejszym uchyleniu wyrokiem z dnia [...] obecnie rozstrzygający skład orzekający dokładnie przeanalizował wskazania dla organów zawarte w wyroku uwzględniającym skargę oraz sprawdził ich wykonanie i uwzględnienie przez organy w kwestionowanych obecnie decyzjach. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy sprostały postawionym przed nimi wymogom w pełni uwzględniając zawarte w wymienionym wyroku wskazania. Ponownie przeprowadzone postępowanie dowodowe zostało uzupełnione we wskazanym kierunku. Wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, iż skarżący składając wniosek o przyznanie dodatku mieszkaniowego w [...] i ubiegając się o świadczenie w miesiącach [...] – [...] zadeklarował, że stanowi rodzinę wraz z dwójką dzieci i w miesiącach [...]-[...] uzyskiwał dochody w wysokości ok. [...] zł miesięcznie. Postępowanie wykazało, że matka dzieci pomagała w sposób rzeczowy, często uzupełniając zasoby żywności w rodzinie. Sam wnioskujący pozostawał osobą niepracującą, nie prowadził także samodzielnej działalności gospodarczej. Uzyskiwane w tym czasie dochody, według jego oświadczenia, pochodziły z pożyczek od krewnych, które następnie miały być zwrócone. Pomimo tak trudnej sytuacji zawodowo- finansowej skarżący utrzymywał samochód osobowy, który nawet przy najbardziej oszczędnym użytkowaniu, wymagał ponoszenia określonych kosztów, związanych z jego utrzymaniem. Z dokładnej analizy, przeprowadzonej zwłaszcza przez organ odwoławczy, wynika, że wnioskujący żyjący niejako na kredyt, bo z pożyczek od krewnych oraz nie uzasadniając i nie udowadniając niezbędności posiadania tego samochodu, przeznaczał kwoty, "których nie miał" na utrzymanie samochodu. Niewątpliwie wypada zgodzić się z twierdzeniem organów, że świadczy to o rażącej dysproporcji pomiędzy dochodami zadeklarowanymi we wniosku o przyznanie świadczenia a faktycznym stanem potwierdzonym w wywiadzie i postępowaniu dowodowym. Wypada także zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącego zawartym w skardze, żaden z wyroków, na które się on powoływał, nie przesądzał o tym, że przysługuje mu wnioskowane świadczenie. Zarówno bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2005 r. uchylający do ponownego rozpatrzenia wydane decyzje odmowne, jak i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r. oddalający skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. czyli utrzymujący w mocy wyrok sądu pierwszej instancji, wykazywały jedynie mankamenty postępowania administracyjnego prowadzącego do wydania kwestionowanych decyzji i wskazywały organom okoliczności i sprawy wymagające wyjaśnienia i dokładnego zbadania. Wszelkie niedokładności i niejasności poprzedniego postępowania dowodowego zostały uzupełnione w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonych decyzji. W tych okolicznościach nie znaleziono podstaw do zakwestionowania swobodnego uznania kompetentnych w sprawie organów administracyjnych. Na dokładne i prawidłowe ustalenie sytuacji skarżącego D. R. może świadczyć także fakt, iż w okresie bezpośrednio następującym, czyli w okresie od [...] do [...] organy administracyjne w oparciu o ustaloną sytuację rodzinną i dochodową wnioskodawcy także odmówiły stronie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego, a złożona skarga została oddalona wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 12 maja 2006 r. Sygn. akt IV SA/GL 155/05. Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.