IV SA/Gl 1270/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teres Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 1, art. 24, art. 36 pkt 2 lit. j), art. 39 ust. 1 i 2, art. 48 ust. 4, art. 106, art. 107, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) w związku z art. 2, art. 3 pkt 1 lit. c) i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), Burmistrza Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku M.L. z dnia [...], odmówił przyznania stronie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" za lipiec 2013 r. dla syna F. L. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że w skład gospodarstwa domowego wnioskodawczyni wchodzą jej dwaj synowie – O.L. i F. L., a nadto także matka – R.M. Zakwestionował przy tym oświadczenia strony, jakoby jej matka gospodarowała odrębnie. Podkreślił bowiem, że R.M. jest osobą w podeszłym wieku (85 lat), schorowaną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, poruszającą się za pomocą wózka inwalidzkiego i wymagającą opieki, która sprawowana jest właśnie przez M.L. Równocześnie wskazano, że wnioskująca jest właścicielką domu, w którym zamieszkuje wraz z rodziną. W ostatnim okresie w nieruchomości tej wykonano remont mający na celu jej dostosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Całkowity koszt remontu wyniósł [...] zł, który zostanie pokryty dofinansowaniem ze środków PFRON oraz środkami należącymi do R.M. Podniesiono przy tym, że na dochód rodziny M.L. składają się: zasiłek rodzinny ([...] zł), alimenty ([...] zł), wynagrodzenie F.L. za praktykę ([...] zł) oraz renta R.M. ([...] zł). Mając na względzie powyższe stwierdzono, że okoliczności sprawy nie uzasadniały udzielenia stronie wsparcia w żądanej formie. Dochód jej rodziny wynoszący ogółem [...] zł przekracza bowiem kryterium warunkujące przyznanie wnioskowanej pomocy, określone dla czteroosobowej rodziny na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", w kwocie [...] zł, a nadto występuje dysproporcja pomiędzy udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową strony świadcząca o tym, że jej rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową wykorzystując własne zasoby majątkowe. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. M.L. oświadczyła, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem zapadłym w pierwszej instancji. Strona przyznała, że jej matka z powodu choroby oraz niepełnosprawności nie jest w stanie prowadzić samodzielnie gospodarstwa domowego i dlatego to ona prowadzi jej sprawy. Podkreśliła jednak, że matka sama decyduje o wydawaniu swoich pieniędzy i z posiadanych środków pokrywa własne potrzeby, w tym ponosi znaczne wydatki na zakup leków i koniecznych środków higienicznych oraz koszty związane z leczeniem i pielęgnacją, w związku z czym nie jest w stanie finansować także jej potrzeb. Zważywszy powyższe M.L. wywiodła, że utrzymuje się z otrzymywanych alimentów na syna O., zasiłku rodzinnego oraz wynagrodzenia za praktykę syna F. podkreślając, że środki te nie wystarczają na zakup odzieży, którą musi pozyskiwać od znajomych. Dodała przy tym, że wbrew twierdzeniom organu nie posiada żadnych zasobów majątkowych ani oszczędności gdyż jej własnością jest jedynie zamieszkiwany dom odziedziczony po rodzicach. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść przepisów ustawy o pomocy społecznej, określających zasady przyznawania przewidzianych w niej świadczeń, w tym art. 2 ust. 1 formułujący cele pomocy społecznej oraz art. 8 ust. 1 określający, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje między innymi osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza 456 zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie wsparcia. Następnie Kolegium podkreśliło, że stosownie do treści art. 6 pkt 14 ustawy o pomocy społecznej, osoby spokrewnione ze sobą w myśl przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego stanowią rodzinę w rozumieniu ustawy, o ile wspólnie zamieszkują i gospodarują, a także pozostają w związku faktycznym. Faktyczny związek, o którym mowa w tym przepisie oznacza codziennie współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania. Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. W świetle poglądu wyrażonego w doktrynie, polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólne gospodarowanie opiera się zaś na podziale zadań związanych z właściwym prowadzeniem gospodarstwa domowego. Zdaniem organu odwoławczego taki stan rzeczy ma miejsce w przypadku M. L. oraz jej matki. Osoby te zamieszkują bowiem razem w domu jednorodzinnym stanowiącym własność strony, korzystając z tych samych sprzętów. Dom ten został wyremontowany celem przystosowania łazienki dla osoby niepełnosprawnej oraz wykonania podjazdu dla wózka inwalidzkiego. W konsekwencji Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że odwołująca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z chorą matką. Miesięczny dochód tej rodziny stanowiący sumę zasiłku rodzinnego ([...] zł), alimentów ([...] zł), wynagrodzenia F.L. za praktykę ([...] zł), a także renty R.M. ([...] zł) wynosi zatem [...] zł, co przekracza [...]% kryterium wskazanego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium powyższe uniemożliwiało przyznanie stronie żądanego zasiłku, a równocześnie świadczyło o istnieniu dysproporcji pomiędzy deklarowanymi przez nią dochodami a jej faktyczną sytuacją finansową, co również stanowi przesłankę odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej w świetle art. 12 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. Wskazano także, iż w niniejszym przypadku nie występują szczególne okoliczności, które przemawiałyby za udzieleniem pomocy pomimo przekroczenia ustawowego kryterium. Przywołane okoliczności wskazywały bowiem, że sytuacja dochodowa rodziny jest na tyle dobra, że z posiadanych środków jest w stanie zabezpieczyć niezbędne potrzeby bytowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M.L. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z decyzji organu drugiej instancji powtarzając, że choć jej matka jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim, to jednak sama decyduje o przeznaczeniu środków otrzymywanych z tytułu renty i skrupulatnie rozlicza ją z wydatków, których dokonuje w ramach zakupów i "obsługi codziennej egzystencji". W tym miejscu skarżąca ponownie powołała się na trudną sytuację życiową związaną z chorobą matki, która wymaga sprawowania nad nią stałej opieki. Nadto raz jeszcze zaznaczyła, że renta matki przeznaczana jest w całości na jej potrzeby, w tym rehabilitację, zakup leków i środków higienicznych oraz opału. W rezultacie wywiodła, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, a matka nie finansuje potrzeb jej oraz dzieci. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i powołując się na argumentację analogiczną do zawartej w uzasadnieniu swojej decyzji wywiodło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że stosownie do postanowień art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) stwierdza się nieważność decyzji w przypadku wydania jej z rażącym naruszeniem prawa jak również wówczas, gdy zostanie skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Przywołanie w rozpoznawanej sprawie powyższego unormowania jest niezbędne, ponieważ postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją zostało zainicjowane wnioskiem M.L. z dnia [...], w którym wystąpiła ona między innymi o przyznanie wsparcia w formie "talonu na żywność z Programu Dożywiania" na rzecz jej syna F. L., będącego uczniem Zasadniczej Szkoły Zawodowej, jak również wystąpiła z wnioskiem przyznanie pomocy finansowej na bieżące wydatki (zakup ubrań i leków). W następstwie tego wniosku organ pierwszej przeprowadził w miejscu zamieszkania strony wywiad środowiskowy, a następnie wydał decyzję z dnia [...] r., mocą której odmówił przyznania skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach wieloletniego programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" dla F.L. za lipiec 2013 r. W tym miejscu należy odnieść się do stanu faktycznego w sprawie, który determinuje ocenę prawidłowości wydanych w sprawie decyzji. Jak zostało zaznaczone powyżej M. L. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła do organu pierwszej instancji o przyznanie świadczenia na rzecz syna F. L. Tymczasem trzeba zaznaczyć, że F.L. z dniem 15 czerwca 2013 r. ukończył 18 lat i stał się osobą pełnoletnią. Przyjdzie zauważyć, że okoliczność tę można ustalić jedynie z nr PESEL znajdującego się na zaświadczeniu o dochodach z dnia [...] r. W świetle powyższego w dniu 1 lipca 2013 r. M. L. nie była już przedstawicielem ustawowym dla swojego syna i bez dysponowania stosownym pełnomocnictwem nie mogła go w tym postępowaniu reprezentować. Należy podkreślić, że po myśli art. 102 ustawy o pomocy społecznej, świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek innej osoby za zgodą osoby zainteresowanej. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji całkowicie pominęły wskazany fakt i prowadziły postępowanie w taki sposób, jakby M. L. była przedstawicielem ustawowym dla F.L., ponieważ wszystkie czynności procesowe przeprowadziły z jej udziałem, jak również wydane decyzje były do niej kierowane. W konsekwencji uznać należy, że organy te dopuściły się naruszenia postanowień art. 102 ustawy o pomocy społecznej, ponieważ nie wystąpiły do osoby zainteresowanej, którą w tym przypadku jest F. L. o zgodę na prowadzenie przedmiotowego postępowania, lecz kierowały rozstrzygnięcie do osoby, która w ramach tego postępowania nie była jego stroną. Wskazane okoliczności wyczerpują znamiona nieważności przewidziane treścią art. 156 § 1 pkt. 2 i pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ obie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego zamieszczonych w ustawie prawa materialnego (art. 102 ustawy o pomocy społecznej) oraz zostały skierowane do osoby nie będącej stroną w sprawie, gdyż w ramach przedmiotowego postępowania stroną jest F.L., a nie M.L., która już nie jest jego przedstawicielem ustawowym. Skoro wyczerpane zostały przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obu wypowiadających się w sprawie organów, skład orzekający w niniejszej sprawie zwolniony jest z merytorycznego rozpoznawania wniesionej skargi. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy na etap wniosku M. L. z dnia [...] r. oraz podjęcie prowadzenia postępowania z udziałem strony, którą jest F. L. i jego zakończenie stosownym rozstrzygnięciem uwzględniającym okoliczności sprawy. O wykonalności zaskarżonej decyzji sąd nie orzekał, ponieważ jej mocą odmówiono stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W świetle przeprowadzonych rozważań stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.