IV SA/Gl 1276/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Asystent Sędziego Elżbieta Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego wraz z dodatkiem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., na mocy m.in. art.4, art.5, art.6, art.8, art.10 ust.1, art.26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), przyznał zasiłek rodzinny na małoletnie dziecko S. G. – M. S. oraz dodatek z tytułu opieki nad nim w okresie korzystania przez matkę z urlopu wychowawczego – za okres od [...] 2005 r. do [...] 2006 r. Na zasadzie art.107 § 4 k.p.a. odstąpił od jej uzasadnienia. Decyzja ta stała się ostateczną bez zaskarżenia. Nie wszczynając formalnie postępowania, wspomniany organ decyzją z [...] r., na podstawie m.in. art.3, art.4, art.5, art.8, art.32 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uchylił powyższe rozstrzygnięcie i odmówił przyznania prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na M. S.. W jej motywach, przytaczając brzmienie wskazanych przepisów, podał, iż z treści wniosku o przyznanie świadczenia na następny okres z dnia [...] 2006 r. i dołączonych doń dokumentów, wynika, że dziecko otrzymuje alimenty w kwocie [...] zł od [...]2005 r. do nadal, nadto że jego matka S. G. jest właścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha, czego nie ujawniła w poprzednim oświadczeniu. Po przeliczeniu dochodu rodziny, uwzględniającym te okoliczności, okazało się, że dochód ten wynosi na osobę w rodzinie [...] zł, podczas gdy prawo do świadczeń rodzinnych przysługuje wówczas, gdy dochód ten nie jest wyższy niż 504 zł. Dochód rodziny przekracza nadto kwotę najniższego zasiłku rodzinnego, czyli 43 zł, bowiem przewyższa go o [...] zł. W tej sytuacji, w ocenie organu, prawo do przyznanych decyzją z dnia [...] r. świadczeń stronie nie przysługiwało. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy tę decyzję. W dniu [...] r., na zasadzie m.in. art.4 i art.30 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Prezydent Miasta B. uznał świadczenia zrealizowane na podstawie decyzji z dnia [...] r. w łącznej kwocie [...] zł za nienależnie pobrane i zobowiązał S. G. do ich zwrotu wraz z odsetkami zwłoki w kwocie [...] zł. W uzasadnieniu decyzji przytoczono ustalenia faktyczne jak w motywach rozstrzygnięcia z dnia [...] r. Na ich podstawie organ zważył, iż pobrane świadczenia są nienależne i podlegają zwrotowi wraz z odsetkami zwłoki. W odwołaniu S. G. wniosła o uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania. Wywiodła, iż ustalenie organu pierwszej instancji dotyczące dochodu jej rodziny było błędne, bowiem jedynym dochodem były alimenty na córkę w wysokości [...] zł miesięcznie, płatne od [...] 2005 r. Innych dochodów nie osiągała, w szczególności z gospodarstwa rolnego. Podniosła, iż nieruchomość ta nie jest przez nią użytkowana, w związku z czym w latach 2004-2006 nie osiągnęła z tytułu jej własności żadnych dochodów. Ta okoliczność była przyczyną pominięcia nieruchomości w oświadczeniu złożonym w załączniku do wniosku o przyznanie świadczeń rodzinnych. Odwołująca się wskazała, że nie uznała za konieczne ujawnienia gospodarstwa w tymże oświadczeniu skoro nie utrzymywała się z niego i nie przynosiło jej ono jakichkolwiek dochodów. Wreszcie podała, iż z dokonanego obliczenia realnie uzyskiwanych i hipotetycznych dochodów rodziny nie wynika przekroczenie kryterium uprawniającego do uzyskania spornego świadczenia. Dlatego też nie zgodziła się ze stanowiskiem organu, iż pobrała sporne świadczenia nienależnie. Argumentów tych nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżoną decyzją, na podstawie m.in. art.4, art.5, art.8, art.10, art.30 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art.138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy. Organ ten uznał je bowiem za prawidłowe. Ustalił, że odwołująca się składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych nie powiadomiła organu pierwszej instancji o posiadaniu gospodarstwa rolnego. Tymczasem nieruchomość, której jest ona właścicielką nosi taki charakter. W tej sytuacji, gdy rodzina odwołującej się utrzymuje się z tego gospodarstwa, należało przyjąć do jej dochodu kwotę stanowiącą iloczyn 1 ha i kwoty 194 zł (po sprostowaniu uzasadnienia, w którym pierwotnie podano kwotę [...] zł). Fakt, że rodzina odwołującej się utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, w przekonaniu Kolegium wynika z materiału dowodowego, zwłaszcza z oświadczenia strony, że jest ubezpieczona w KRUS. Łączny dochód rodziny przekracza więc kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest prawo do świadczeń rodzinnych. Dlatego też, uznając sporne świadczenia za nienależnie pobrane, odwołania organ ten nie uwzględnił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, przytaczając okoliczności faktyczne i wywody prawne zaprezentowane w odwołaniu. W szczególności, kwestionując sposób ustalenia dochodu rodziny podała, że z gospodarstwa nie uzyskiwała żadnych dochodów, nie stanowi ono źródła jej utrzymania, a pracownicy MOPS nie poinformowali jej, że bez względu na to należy wpisać w oświadczeniu wielkość nieruchomości. Owo przemilczenie nie było świadomym wprowadzeniem organu w błąd, toteż nie powinna ona z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji. Wskazała na swą trudną sytuację materialną, która zmusiła ją do starania się o pomoc. Swe wywody uszczegółowiła w piśmie z dnia [...] r., precyzując żądanie oraz wskazując na literalną interpretację zwrotu zawartego w art.5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych "utrzymuje się z gospodarstwa rolnego". Z tych przyczyn za wadliwe uznała zobowiązanie jej do zwrotu świadczeń, które jej się należały. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, gdyż zarówno jej zarzuty, jak i zarzuty brane pod rozwagę z urzędu, okazały się słuszne. Na wstępie godzi się wszak wyjaśnić, że - jak stanowi przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (p. art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.). Z mocy art.135 tej ustawy dotyczyć to może również decyzji organu pierwszej instancji. Przeprowadzone w tych ramach badanie zgodności z prawem obu zapadłych w sprawie decyzji wykazało, iż przede wszystkim uchybiają one przepisom prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Sprawa w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia nie została wyjaśniona w sposób pozwalający na jej definitywne zakończenie. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest kwestia czy pobrane na mocy decyzji z dnia [...] r. świadczenia były nienależnymi w rozumieniu przepisu art.30 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Uznaje on w punkcie 2 (punkt 1 nie wchodzi w grę) za nienależnie pobrane świadczenia te, które zostały przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą je. Tymczasem żaden z organów wypowiadających się w sprawie tych okoliczności nie ustalił, ani nie rozważył, co więcej nawet nie zadał sobie trudu ani powołania się na nie ani jakiegokolwiek odniesienia się do tych kwestii. Nie wiadomo zatem czy organy przyjęły złożenie fałszywych zeznań albo fałszywych dokumentów przez skarżącą, czy też ustaliły inny przypadek świadomego wprowadzenia w błąd. W aktach administracyjnych nie zalega jednakowoż jakikolwiek dowód potwierdzający skazanie skarżącej za składanie fałszywych zeznań, albo za posługiwanie się fałszywym dokumentem. Brak też jest wiarygodnego przypisania skarżącej świadomego wprowadzenia w błąd organu. Tymczasem nie tylko dlatego, że obowiązek zwrotu może zostać nałożony jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki ustawowe, ale też z tego powodu, że skarżąca wyraźnie negowała brak tych przesłanek, rzeczą organu odwoławczego była wnikliwa ich analiza. W takim stanie rzeczy, w którym organy je zupełnie pominęły, obie zapadłe w sprawie decyzje uchylają się spod oceny legalności. Trzeba też stwierdzić, że nie przesądza o charakterze pobranych świadczeń decyzja z dnia [...] r., bowiem w dacie wydania decyzji z dnia [...] r. nie miała ona przymiotu ostateczności. Ustaleń i rozważań w tej materii nie zawiera ani decyzja organu pierwszej instancji, ani też decyzja odwoławcza, która skoncentrowała się na ocenie poprawności rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji; zresztą dochodząc do błędnej konkluzji. A przecież wedle procedury administracyjnej rzeczą organów obu instancji jest przeprowadzenie kompletnego postępowania dowodowego (przy czym organ odwoławczy może poprzestać na uprzednio zebranym materiale), a więc zgromadzenie wszelkich potrzebnych do rozstrzygnięcia dowodów, dokonanie wszechstronnej oceny ich wiarygodności oraz pełnych ustaleń faktycznych, wreszcie kompleksowych rozważań faktycznych i prawnych, które są podstawą rozstrzygnięcia. Tę okoliczność wielokrotnie akcentowano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, lecz niestety nie zawsze skutecznie. W tym miejscu niejako marginalnie godzi się zwrócić uwagę na błędny pogląd co do interpretacji pojęcia dochodu z gospodarstwa rolnego. Organy orzekające w sprawie przyjęły bowiem, że z samego tylko faktu własności gospodarstwa rolnego należy wysnuć wniosek o uzyskiwaniu z niego dochodów podlegających wliczeniu do dochodu rodziny. Tymczasem żaden przepis tej ustawy nie upoważnia do dokonania takiej interpretacji. Stosownie do brzmienia jej art.3 pkt 1 lit. "c" wliczeniu podlega dochód z gospodarstwa rolnego. Dochód, czyli uzyskiwane korzyści, które oblicza się w sposób określony w art.5 ust.8. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, iż ostatnio przywołany przepis stanowi o utrzymywaniu się z gospodarstwa rolnego, zatem statuuje zasadę uzyskiwania jakichkolwiek korzyści z tego tytułu. Nieuprawniony w świetle brzmienia cytowanych przepisów jest pogląd, wedle którego samo posiadanie czy nawet własność gospodarstwa rolnego zobowiązują do wliczenia do dochodu rodziny kwoty obliczonej wedle reguły zamieszczonej w art.5 ust.8, gdyż taki stan rzeczy nie zawsze jest równoznaczny z utrzymywaniem się z gospodarstwa. Utrzymywanie się oznacza zarabianie na życie, posiadanie, uzyskiwanie środków do życia (Nowy słownik poprawnej polszczyzny pod red. Andrzeja Markowskiego, Warszawa 1999, str.1123-1124). Brzmienie przepisu art.5 ust.8 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jednoznaczne i oczywiste, stąd nie powinno stwarzać trudności interpretacyjnych. Nie istnieją żadne racjonalne powody dla przyjęcia, aby wolą ustawodawcy było wliczenie do dochodu rodziny każdorazowo kwoty obliczonej stosownie do tam zawartej reguły, niezależnie od tego czy strona utrzymuje się, czy nie, z gospodarstwa rolnego, a więc bez względu na to czy uzyskuje z tego tytułu jakiekolwiek korzyści. Przy założeniu racjonalności ustawodawcy, opowiedzieć się wypada za tezą, że wliczeniu do tego dochodu podlegają kwoty realnie uzyskane, albo też ustalone w sposób sprecyzowany w przywołanym przepisie. Powiększenie dochodu rodziny spowodowane li tylko własnością gospodarstwa rolnego, z którego nie uzyskuje się dochodów, byłoby w ocenie składu Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę chybione i niczym nieuzasadnione. Należy też oddalić argument organu odwoławczego mający przemawiać za przyjęciem tezy, iż skarżąca utrzymuje się z gospodarstwa rolnego, a mianowicie fakt ubezpieczenia jej w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS), gdyż mimo złożenia takiego oświadczenia w dniu [...] r., z zaświadczenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w Z. z dnia [...] r. wynika, że była w tymże zakładzie ubezpieczona od [...] 1999 r. do nadal. Wbrew temu organowi materiał dowodowy w pozostałym zakresie tezy tej nie potwierdza. Powołanie się zresztą na tenże materiał bez przytoczenia konkretnych dowodów jest gołosłowne. Nota bene treść formularza (druku będącego załącznikiem nr 4 do wniosku) dla złożenia oświadczenia członka rodziny o wysokości dochodu, wymagającego podania uzyskanego dochodu z tytułu "utrzymywania się z gospodarstwa rolnego" i jego powierzchni oraz pouczenie, w którym wyjaśnia się, że chodzi o "dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego...", są co najmniej nieprecyzyjne i mogą budzić wątpliwości. Jeśli zatem skarżąca twierdzi, że nie została właściwe pouczona przez pracownika, zaś organy do tego twierdzenia zupełnie się nie odniosły, a więc go nie zanegowały, wersja skarżącej, w okolicznościach sprawy oraz w świetle treści przywołanych przepisów i brzmienia wspomnianego formularza, jest prawdopodobna. Podobnie jak argumentacja skarżącej o przyczynach niepodania gospodarstwa jawi się jako przekonywająca. Na koniec trzeba dodać, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lipca 2007 r. zapadłego w sprawie o sygn. akt IV SA/Gl 1275/06, uchylającego decyzję z dnia [...] r. oraz decyzję ją utrzymującą w mocy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził pogląd, że przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz.2255 ze zm.), a w szczególności art.3 pkt 1 lit. "c" i art.5 ust.8, nakazują wliczenie do dochodu rodziny, od którego zależne jest prawo do świadczeń rodzinnych, dochodu uzyskiwanego z gospodarstwa rolnego (ustalonego wedle reguły sprecyzowanej w art.5 ust.8) wyłącznie wówczas, gdy rodzina lub osoba ucząca się utrzymuje się z tego gospodarstwa, a zatem nie zawsze wtedy, kiedy członek rodziny jest właścicielem lub posiadaczem tego gospodarstwa. W niniejszej sprawie Sąd go w pełni podziela. Jeżeli zatem organy wypowiadające się w sprawie naruszyły reguły zawarte w art.10 (brak formalnego wszczęcia postępowania i umożliwienia skarżącej zapoznania się z materiałami sprawy), oraz wcześniej sygnalizowane uchybienia art.7, art.75 § 1, art.77 § 1, art.80 k.p.a. w związku z art.32 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy zastrzeżeniach co do interpretacji art.3 pkt 1 lit. "c" i art.5 ust.1 i 8 oraz art.10 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zapadłe decyzje nie mogły się ostać. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy właściwy organ przede wszystkim ustali wysokość dochodu rodziny skarżącej za rok poprzedzający złożenie wniosku z dnia [...] 2005 r. wedle wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku tutejszego Sądu z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt IV SA/Gl 1275/06. Negatywna odpowiedź na pytanie czy sporne świadczenia rodzinie skarżącej się należały zobliguje organ do ustalenia czy miały one charakter świadczeń nienależnych w rozumieniu art.30 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, chyba że w tym przedmiocie zapadnie ostateczna decyzja. W tym celu przeprowadzi organ dowody z dokumentów, z zeznań świadków przesłuchanych w trybie art.83 § 3 k.p.a. oraz z przesłuchania strony (art.86 k.p.a.). Następnie oceni ich wiarygodność, dokona potrzebnych ustaleń faktycznych, rozważy je pod kątem właściwej normy prawnej i wyda właściwej treści rozstrzygnięcie. Co mając na względzie, na mocy art.145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art.135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. Wyrzeczenie zawarte w jego punkcie 2 oparte zostało na art.152 tej ustawy i obowiązuje do czasu prawomocności orzeczenia. ----------------------- 6