IV SA/Gl 1285/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2012 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Powiatowy Policji w R. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do pobierania przez G. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzję tą wydano na podstawie art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że strona w dniu 25 stycznia 2011 r. złożyła oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ ustalił, że G.K. pełni służbę w Policji od dnia 26 lipca 2004 r., funkcjonariuszem w służbie stałej została mianowana z dniem 26 lipca 2007 r. W chwili wstąpienia do służby stałej zajmowała ona na podstawie umowy najmu podpisanej z [...] Sp. z o.o. w R. lokal mieszkalny położony w R. przy ul.[...]. Umowa ta została jednak rozwiązana z dniem 26 maja 2009 r. na skutek jej wypowiedzenia, które zostało złożone przez G. K. Obecnie policjantka jest zameldowana i mieszka w R. przy ul. [...] w budynku mieszkalnym będącym własnością M. T., z którą wnioskodawczyni nie jest spokrewniona. Komendant przytoczył treść § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ zaznaczył, że G. K. w 2010 r. również zwróciła się do Komendanta Powiatowego Policji w R. o przyznanie z dniem 27 maja 2009 r. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wniosek ten został rozpoznany przez organ, który decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia od dnia 27 maja 2009 r. bowiem uznano, że wnioskodawczyni utraciła prawo do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego. Od decyzji tej wnioskodawczyni złożyła odwołanie po rozpoznaniu którego Komendant Wojewódzki Policji w K. postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił stronie przywrócenia terminu do złożenia odwołania oraz postanowieniem z tego samego dnia, nr [...] Komendant stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zatem organ uznał, że nie została jeszcze rozstrzygnięta kwestia posiadania przez G. K. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w związku ze złożonym przez stronę oświadczeniem majątkowym za 2010 r. wobec czego organ uznał, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 25 stycznia 2011 stało się bezprzedmiotowe. Z decyzją tą niezgodziła się skarżąca składając odwołanie, w którym opisała dotychczasowy przebieg postępowania, przytoczyła treść przepisów regulujących uprawnienia funkcjonariuszy policji do otrzymania równoważnika. Odniosła się merytorycznie do własnego uprawnienia do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Podniosła bowiem, że nie zrzekła się, jak również nie utraciła dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego bowiem takiego prawa nie miała. Konkludując wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K. działając na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm) utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy przywołał ustalenia poczynione w postępowaniu oraz wskazał, że Komendant Powiatowy Policji w R. uznał, że sprawa uprawnień wnioskodawczyni do otrzymania równoważnika z brak lokalu mieszkalnego za okres od 1 stycznia 2011 r. została już rozpoznana, a jej rozstrzygnięcie znalazło swój wyraz w decyzji nr [...] z dnia [...]. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przywołanym rozstrzygnięciu w niezmienionych okolicznościach faktycznych i prawnych odmówiono G. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 maja 2009 r. Tym samym organ II instancji uznał, że strona składając oświadczenie mieszkaniowe za 2011 r. nie wykazała zmiany stanu faktycznego lub prawnego, który uzasadniałby rozpatrzenie na nowo jej uprawnień do wnioskowanego świadczenia. Organ zaakcentował, że strona nie powołała również nowych argumentów, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Przy czym Komendant zaznaczył, że odwołująca w oświadczeniu mieszkaniowym datowanym na dzień 4 stycznia 2010 r. określiła, jako datę przyznania jej świadczenia dzień – 27 maja 2009 r., nie wskazując końcowej daty. Zatem organ uznał, że domagała się wypłaty świadczenia od konkretnego dnia do nadal, to znaczy do dnia, w którym ewentualnie utraciłaby uprawnienie do jego pobierania. Decyzja natomiast z dnia [...] odmawiająca odwołującej przyznania równoważnika od dnia 27 maja 2009 r. wydana została bez określenia okresu jej obowiązywania dlatego przyjąć należy, iż obowiązuje ona dopóty dopóki strona nie złoży kolejnego wniosku – oświadczenia mieszkaniowego, a te składa się wyłącznie w przypadku wystąpienia zmiany mającej wpływ na uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego lub jego wysokość, co w ocenie organu wynika z treści art. § 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ uznał zatem, że sprawa roszczeń G. K. do równoważnika pieniężnego od dnia 1 stycznia 2011 r. tożsama jest ze sprawa rozstrzygniętą decyzją Komendanta Powiatowego Policji w R. z dnia [...] nr [...] mocą której organ odmówił stronie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 maja 2009 r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. K. reprezentowana przez pełnomocnika przywołała argumenty zawarte w odwołaniu oraz zaznaczyła, że organy błędnie interpretują przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uznając, że można stosować zasadę res iudicata do wszelkich wniosków poprzez umarzanie postępowania. Dodatkowo wskazano na zasady postępowania dowodowego obowiązujące w postępowaniu przed organami administracji oraz zaznaczono, iż w sprawie nie zostały ustalone żadne z przesłanek umożliwiających umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu skarg wniesionych na ostateczne decyzje administracyjne, w razie stwierdzenia, że są one dotknięte istotnymi wadami prawnymi, Sąd w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego – uchyla wadliwą decyzję lub stwierdza jej nieważność, a w przeciwnym wypadku oddala skargę. Granice kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne zostały określone w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie badając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Sąd nie dopatrzył się braków, czy nieprawidłowości w postępowaniu, które mogłyby prowadzić do uchylenia skarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń i na ich podstawie wydał zgodną z obowiązującym prawem decyzję administracyjną. Należy podzielić stanowisko zaprezentowane w decyzjach organów administracji, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zaznaczyć bowiem trzeba, że w niezmienionych okolicznościach fatycznych jak również na tej samej podstawie prawnej Komendant Powiatowy Policji w R. wydał decyzję z dnia [...] nr [...] mocą której odmówił przyznania G. K. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 27 maja 2009 r. Decyzja ta stała się ostateczna. Kwestia zatem uprawnienia do przyznania skarżącego wnioskowanego w niniejszym postępowaniu świadczenia została rozstrzygnięta ostateczną decyzją administracyjną. W sprawie natomiast nie uległy zmianie żadne okoliczności faktyczne, jak również nie zmienił się stan prawny. Dlatego należy przyjąć, że możliwość skutecznego, a więc podlegającego merytorycznemu badaniu, wnioskowania o omawiane świadczenie pojawia się w razie zmiany okoliczności faktycznych sprawy, a zatem wówczas, gdy zaistnieją okoliczności od których ustawa uzależnia przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W tym miejscu należy wskazać, że uprawnienia funkcjonariuszy do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 z późn. zm. – zwanego dalej w skrócie rozporządzeniem). Zgodnie z treścią art. 88 ust. 1 wskazanej ustawy policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Stosownie natomiast do regulacji art. 92 ust. 1 ustawy policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Szczegółowe zasady dotyczące przyznawania cofania i zwracania tego świadczenia unormowane zostały natomiast w przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Zgodnie z regulacją § 3 wskazanego rozporządzenia ustalenia uprawnień policjanta do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości dokonuje się na podstawie oświadczenia mieszkaniowego, którego wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. W myśl natomiast § 5 Policjant obowiązany jest niezwłocznie zawiadomić, składając nowe oświadczenie mieszkaniowe, o każdej zmianie mającej wpływ na uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego albo na jego wysokość. Jednocześnie zgodnie z brzmieniem § 2 ust. 2 omawianego rozporządzenia kwoty równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, po dokonaniu corocznej waloryzacji o prognozowany w ustawie budżetowej na dany rok wskaźnik średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem, podlegają zaokrągleniu do pełnych dziesiątek groszy. Ust. 3 stanowi natomiast, że podstawę waloryzacji stanowi kwota równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego obowiązująca w roku poprzedzającym rok, w którym waloryzacja następuje. W świetle wyżej przytoczonych regulacji należy stwierdzić, ze uprawnienie funkcjonariuszy do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ma specyficzny charakter. Organy bowiem ustalają istnienie takiego uprawnienia na podstawie oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza oraz w oparciu o dane w nim zawarte wydając w tym przedmiocie decyzję administracyjną stosownie do regulacji art. 97 ust. 5 ustawy o Policji. Decyzja przyznająca omawiane świadczenie wydawana jest na pewien okres mianowicie do czasu, gdy odpadną przyczyny uzasadniające istnienie po stronie funkcjonariusza uprawnienia do jego otrzymania. Zresztą funkcjonariusz został zobligowany do informowania organów o wszelkich zmianach, które mogą mieć wpływ na uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zatem w sytuacji, w której nie ulega zmianie stan faktyczny będący podstawą przyznania funkcjonariuszowi równoważnika posiada on uprawnienie do pobierania tego świadczenia, które dodatkowo corocznie jest waloryzowane, bez konieczności wydawania w tym przedmiocie odrębnych decyzji. Podstawą pobierania świadczenia pozostaje bowiem nadal uprzednia decyzja przyznająca funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. W sytuacji natomiast, gdy analiza oświadczenia mieszkaniowego składanego przez funkcjonariusza policji, prowadzi do stwierdzenia, że nie spełnia on przesłanek przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego wówczas organ zobligowany jest wydać decyzję odmawiającą przyznania tego świadczenia i analogicznie, jak w poprzednio omówionej sytuacji, taka ostateczna decyzja wiąże zarówno organ jak i stronę tego postępowania do czasu, gdy dojdzie do jakiś zmian w sytuacji faktycznej będącej podstawą wydania uprzedniej decyzji. Przy czym zmiany te winny uzasadniać przyznanie funkcjonariuszowi omawianego świadczenia. Odmienne stanowisko prowadziłoby do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej skrócie K.p.a.) Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy przyjdzie stwierdzić, że skarżąca składając oświadczenie mieszkaniowe z dnia 21 stycznia 2011 r. żądała ustalenia przez organy administracji istnienia uprawnienia do równoważnika pieniężnego, a brak takiego uprawnienia po jej stronie został już ostatecznie ustalony decyzją z dnia [...] Dlatego organy prawidłowo zastosowały w sprawie 105 § 1K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania wówczas, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej. Zachodzi więc wówczas, gdy podmiot tego postępowania, jego przedmiot czy podstawa prawna, umożliwiająca załatwienie sprawy administracyjnej odpada. Zatem brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów koniecznych skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy poprzez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Obowiązkiem bowiem organów administracji jest rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, jeżeli istnieją ku temu postawy. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych oraz faktycznych do rozpoznania merytorycznego sprawy. Decyzja o umorzeniu postępowania jest rozstrzygnięciem formalnym nie rozpoznaje sprawy co do istoty. Rozstrzygnięcie to winno więc być stosowane tylko wówczas, gdy rzeczywiście nie ma możliwości merytorycznego rozpoznania sprawy. Tak natomiast stało się w niniejszej sprawie bowiem, jak już wyżej zaznaczono ostała ona już ostatecznie rozpoznana, a brak było podstaw do weryfikacji ostatecznej decyzji. Strona bowiem składając oświadczenie mieszkaniowe określiła w sposób precyzyjny swoje żądnie. Nie wnosiła o zastosowanie nadzwyczajnych środków służących weryfikacji istniejącej w obrocie ostatecznej decyzji administracyjnej. Wobec wyżej poczynionych rozważań brak jest podstaw do merytorycznego odnoszenia się do kwestii związanych z uprawnieniem skarżącej do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz do poruszonych w skardze kwestii interpretacji przepisów prawa materialnego uprawniających do uzyskania przez funkcjonariuszy Policji równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Konkludując w niniejszej sprawie organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez skarżącą dokonały właściwych ustaleń oraz właściwie stwierdziły zaistnienie okoliczności przesądzających o konieczności formalnego orzeczenia w sprawie i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 K.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.