IV SA/Gl 129/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Wnioskiem złożonym w trakcie przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu [...] r., uzupełnionym pismem z dnia [...] r. M. D. zwrócił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. o przyznanie zasiłku celowego zwrotnego w kwocie 766,20 zł tytułem spłaty zaległych opłat czynszowych. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego decyzją z dnia [...] r. zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta B., odmówił przyznania M. D. pomocy finansowej w postaci zasiłku celowego zwrotnego z przeznaczeniem na pokrycie zaległych opłat czynszowych w wysokości 776,20 zł. W podstawie prawnej przywołał art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1 , art., 3 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t. jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) W uzasadnieniu wskazał, że wnioskujący nie wykorzystuje własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej. Dodał także, że pokrywanie zaległości w opłatach mieszkaniowych nie jest celem pomocy społecznej. Nadto wyjaśnił, że wnioskujący pomimo trudnej sytuacji nie wykorzystuje własnych zasobów, uprawnień i możliwości i nie współpracuje z pracownikiem socjalnym w celu złożenia do ZUS wniosku o uzyskanie renty, ani nie wystąpił o wypłatę w Polsce świadczenia przyznanego w S., mimo potwierdzenia takiej możliwości przez Ambasadę S. w W. Cytując art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej organ pokreślił, ze pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienie, zasoby i możliwości. Dodał także, że zgodnie z art. 3 ust. 4 ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Poinformował jednocześnie, że finansowanie zaległości nie stanowi celu pomocy społecznej i powinno być pokrywane z innych środków. M. D. złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzucił naruszenie art. 41 § 2 ustawy o pomocy społecznej oraz błędną interpretację art. 3 ust. 4 tej ustawy wobec uznania, że przyznanie zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowych nie odpowiada celom polityki społecznej, a także błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W związku z tym wniósł o uchylenie tej decyzji i przyznanie mu zasiłku celowego zwrotnego. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że w jego ocenie z przepisów ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy zwrotny przysługuje każdemu, kto o niego wnioskuje, natomiast osobom przekraczającym kryterium dochodowe przysługuje ten zasiłek tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Podkreślił w tym miejscu, iż w lipcu 2010 r., czyli miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku, jego dochody nie przekraczały ustawowego kryterium, a "nawet gdyby przekraczały odwołujący kwalifikował się w grupie osób o szczególnie uzasadnionych przypadkach". Dodał, że w dniu 3 września 2010 r. uzupełniając wniosek, dołączył kserokopię umowy pożyczki, w której zaproponował bardzo korzystne warunki zwrotu świadczenia, zgadzając się na karę umowną w wysokości 1 zł za każdy dzień zwłoki. Pomimo tych korzystnych propozycji Dyrektor nie zgodził się na przyznanie zwrotnego zasiłku celowego, podnosząc, że "MOPR nie praktykuje udzielania tego typu zasiłku". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił sytuację dochodową wnioskującego, potwierdzając, iż w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku nie posiadał ona żadnych dochodów, obecnie zaś pobiera zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Ustalił także, że od czerwca 2010 r. wstrzymano stronie wypłatę dodatku mieszkaniowego, a nadto że odwołujący jest uprawniony do renty inwalidzkiej w S., której wypłatę jednak zawieszono, chociaż z ustaleń wynika, że istnieje możliwość ubiegania się o to świadczenie. Kolegium cytując art. 39 ustawy o pomocy społecznej wskazało, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej. Dodało, że zasadę udzielania pomocy formuje art. 8 ust. 1 pkt 1 tej ustawy – tzn. pomoc przysługuje osobie, której dochód nie przekracza 477 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2- 15. Kolegium potwierdziło, iż strona spełnia te wymogi. Zauważyło przy tym, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego, tzn. możliwości dokonania przez organ wyboru jednego z dopuszczalnych przez ustawę rozwiązań. Przyznanie pomocy zależy bowiem nie tylko od zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, ale także zależy od możliwości i zasobów finansowych miejscowego Ośrodka. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Dodało też, iż osoby i rodziny w pierwszej kolejności obowiązane są do zaspokajania potrzeb życiowych własnym staraniem wykorzystując wszystkie środki, możliwości i uprawnienia, jakimi dysponują, a dopiero wówczas, gdy nie są w stanie same pokonać trudności możliwa jest pomoc ze strony państwa. Kolegium podniosło, że celem pomocy społecznej nie jest zaspokajanie wszystkich potrzeb każdego obywatela, a nadto pomoc społeczna nie może być traktowana jako źródło dochodów czy instytucja charytatywna. Ma bowiem na celu jedynie wspieranie osób i rodzin potrzebujących a nie stanowić źródła systematycznego zaspokajania wszystkich artykułowanych potrzeb. Strona winna mieć bowiem świadomość, że to przede wszystkim na niej spoczywa obowiązek zaspokajania swoich potrzeb życiowych. W podsumowaniu Kolegium dodało, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (...) mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Podkreśliło, iż analiza dostępnych akt potwierdziła prawidłowość i zasadność decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w ramach uznania administracyjnego i zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ odwoławczy podzielił stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji, że strona nie wykorzystuje w pełni swoich uprawnień, zasobów i możliwości, nie występując o przejęcie renty serbskiej czy też nie składając wniosku o przyznanie renty z ZUS. Dlatego też Kolegium orzekło jak w sentencji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. D. zarzucił decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą przyznania mu pomocy w formie zasiłku celowego zwrotnego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego zastosowanie, zamiast art. 138 § 2 tego Kodeksu i uchyleniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, art. 107 § 3 Kodeksu poprzez nie wyjaśnienie podstaw swojej odmowy, a także naruszenie przepisów ustawy o pomocy społecznej, a to art. 2 ust. 1 i art. 11 ust. 2 poprzez uznanie, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości i zasobów, odmawia podpisania kontraktu socjalnego oraz poprzez uznanie, że "interes społeczny jest nadrzędny nad słusznym interesem strony". Mając powyższe na uwadze wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji celem ponownego rozpatrzenia jego sprawy. W uzasadnieniu powtórzył zarzuty nieudzielenia mu pomocy w postaci zasiłku celowego zwrotnego na pokrycie zadłużenia czynszowego, pomimo zgody z jego strony na "karę umowną w wysokości 1 złoty za każdy dzień zwłoki (...)".Zwrócił także uwagę na zbyt długie, w jego ocenie, rozpatrywanie jego wniosku, niezgodne z ustawowymi terminami. Mogło to spowodować dodatkowe dolegliwości dla skarżącego, m.in w postaci wszczęcia procedury eksmisyjnej. Skarżący niezadowolony z otrzymanej decyzji podniósł, iż jego zdaniem organ błędnie przyjął, ze przyznanie zasiłku celowego zwrotnego uzależnione jest od wysokości uzyskiwanego dochodu. W rzeczywistości w art. 41 § 2 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca nie przewidział żadnego ograniczenia dochodów, uzależniając jego przyznanie jedynie od warunku zwrotu przyznanego świadczenia. Cytując wskazany przepis skarżący stwierdził, że jego przypadek jest szczególny i uzasadnia przyznanie wnioskowanego zasiłku. Wskazał także na naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, uważając, że organ za nadrzędny uznał interes społeczny a nie jego interes indywidulany (słuszny interes strony). W dodatkowych pismach z dnia 9 i 10 listopada 2011 r. ustosunkował się do odpowiedzi organu na jego skargę, podtrzymał argumenty zawarte w swojej skardze i zawnioskował o pominięcie w sprawie dowodów pochodzących z instytucji zagranicznych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm. ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, czyli Sąd ocenia legalność zaskarżonych decyzji czyli zgodność z prawem orzeczeń wydanych przez organy administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi powyżej normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż zarzuty skargi nie są zasadne. Skarga nie zasługuje również na jej uwzględnienie z przyczyn, które Sąd obowiązany był wziąć pod uwagę działając z urzędu. Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.jedn. Dz.U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) reguluje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, w tym m.in. do zasiłków celowych czy zasiłków celowych zwrotnych. Zasadniczą przesłanką kwalifikującą wnioskującą osobę do uzyskania świadczeń z pomocy społecznej jest spełnienie warunków określonych w art. 8 tej ustawy, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 7 pkt 1 – 15. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie same pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby czy możliwości. Analiza powyższego zapisu ustawowego musi prowadzić do wniosku, że osoba występująca o przyznanie pomocy społecznej powinna przede wszystkim z własnych dostępnych jej środków pokrywać wydatki związane z własnym utrzymaniem. Dopiero brak jakichkolwiek środków czy też możliwości na pokrycie takich wydatków stwarza możliwości otrzymania pomocy społecznej w pełnym zakresie bądź też organ pomocy społecznej uwzględniając środki strony, własne możliwości finansowe oraz sytuację istniejącą na terenie objętym jego zakresem działania, może przyznać tylko ograniczoną pomoc. Dopiero po ustaleniu, że taka pomoc jest niezbędna, organ może (ale nie musi) przyznać zasiłek celowy, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności, dotyczących tak osoby wnioskującej o pomoc jak i całego środowiska objętego jego działaniem. Przy podejmowaniu decyzji organ zobowiązany jest mieć na uwadze bowiem także inne okoliczności, całokształt sytuacji wnioskującego a przede wszystkim to czy w obrębie jego działania nie znajdują się inne osoby pozostające w dużo trudniejszej sytuacji materialnej i życiowej. Udzielenie pomocy bez wszechstronnej analizy potrzeb i posiadanych środków może doprowadzić do sytuacji, w której z powodu braku funduszy niemożliwa będzie pomoc dla osób bardziej jej potrzebujących. W niniejszej sprawie organy administracyjne dokonały oceny sytuacji materialnej skarżącego. Ustalenia te dorowadziły do potwierdzenia trudnej sytuacji wnioskującego, którego aktualne dochody nie przekraczają ustawowego kryterium warunkującego przyznanie pomocy z pomocy społecznej. Doprowadziły także do stwierdzenia, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości dla zaspokojenia własnych potrzeb. Wprawdzie w tym zakresie skład orzekający nie podzielił w pełni stanowiska organów, uznając, że nie wszystkie okoliczności podnoszone i podkreślane przez organy zostały w pełni i jednoznacznie ustalone i wyjaśnione, ale mając na uwadze charakter wnioskowanego świadczenia oraz cel na jaki pomoc miałby być przeznczona, uznał, że rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Stosowanie do treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opał, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkania a także kosztów pogrzebu. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 4 tej ustawy potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach tej pomocy. Z brzmienia zacytowanej regulacji wynika, że nie każda zgłoszona potrzeba musi mieścić się w celach pomocy społecznej, a organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do przyznawania pomocy każdej osobie spełniającej ustawowe przesłanki warunkujące ich nabycie. Ocena czy zgłoszona przez wnioskodawcę potrzeba uzasadnia przyznanie zasiłku z przeznaczeniem na jej zaspokojenie powinna być dokonywana z uwzględnieniem całokształtu jego sytuacji, możliwości finansowych gminy a także celu pomocy społecznej jakim jest zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych uprawnionego. Trzeba podnieść w tym miejscu, iż zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa sądowego konieczność pokrycia zaległości w opłatach czynszowych, nie mieści się w pojęciu niezbędnej potrzeby, o której owa w art. 39 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy. Przyznanie zasiłku celowego na uregulowanie zaległości czynszowych sprowadzałoby się bowiem w istocie do udzielenia pomocy wierzycielowi strony skarżącej, uprawnionemu do pobierania należności z tytułu najmu a więc podmiotowi, do którego na pewno nie jest adresowana ustawa o pomocy społecznej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1998 r. Sygn. akt I SA 1174/97) Trzeba także w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy zadaniem pomocy społecznej jest m.in. podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielniania osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Pomoc w postaci przyznania środków na pokrycie zaległości w opłacie należnego czynszu, przyznana stronie będącej zobowiązaną do systematycznego jego opłacania, miałaby jedynie charakter doraźny i w żaden sposób udzielenie takiej pomocy nie prowadziłoby do uzyskania przez stronę skarżącą większego zakresu samodzielności materialnej czy życiowej. Rolę taką pełnił przyznany stronie dodatek mieszkaniowy, który właśnie wskutek utworzenia zaległości w opłacie pozostałej kwoty należnego czynszu, został skarżącemu wstrzymany. Podkreślenia w tym miejscu wymaga brak aktywności po stronie skarżącej mającej na celu przeciwdziałanie tej sytuacji. Uwzględniając, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom tej pomocy i mając jednocześnie na uwadze wszystkie podniesione powyżej okoliczności Sąd uznał, że wnioskowana przez skarżącego forma pomocy nie czyniłaby zadość celom określonym w wymienionej ustawie. Należało przy tym uznać, ze w sprawie nie nastąpiło naruszenie granic przysługującego organom uznania administracyjnego, a w konsekwencji zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującym prawem. Wyjaśnienia nadto wymagać musi, że zgodnie z art. 41 ustawy o pomocy społecznej – pomoc w formie zasiłku celowego zwrotnego (czy też zasiłku celowego specjalnego) w szczególnie uzasadnionych przypadkach przysługuje osobie, której uzyskiwane dochody uniemożliwiają staranie się o zasiłek celowy, czyli osobie o dochodach przekraczających ustawowe kryterium dochodowe tj. kwotę czyli 477 zł na osobę. Jak ustalono w niniejszej sprawie, dochód skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku równy był 0 zł, zaś od miesiąca sierpnia 2010 r. wynosił 153 zł miesięcznie. Tak więc mając powyższe na uwadze nie mieścił się on w grupie osób, o których mowa w wymienionym powyżej przepisie. W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji skarżącego, iż w zapisie tym "ustawodawca nie przewidział ograniczenia dochodów, uzależniając przyznanie pomocy jedynie od warunku zwrotu przyznanego świadczenia". Dodatkowo trzeba wyraźnie podkreślić, iż pomoc społeczna nie może być traktowana przez skarżącego jako dodatkowe miejsce uzyskiwania kredytu czy pożyczki. Ustawa o pomocy społecznej wyraźnie precyzuje cele i zadania ośrodków pomocy społecznej, wśród których nie ma obowiązku udzielania – na podstawie proponowanych przez podopiecznych projektów umów – pożyczek, nawet na najbardziej korzystnych warunkach. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.