IV SA/Gl 1290/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Referent Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2007 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. na rzecz skarżącego kwotę [...] (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] NR [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 104 § 1 i 2 K.p.a. i art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 z późn. zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, nie stwierdził u H.J. choroby zawodowej – [...] – wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zwanego również rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie orzeczeń lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S. oraz Instytutu Medycyny Pracy w S. stwierdzono brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u H.J. Z kart oceny narażenia zawodowego oraz dochodzenia epidemiologicznego wynika, że podczas zatrudnienia w latach: - [...]-[...] w Przedsiębiorstwie A na stanowisku [...]; - [...]-[...] w Zakładzie B na stanowisku [...]; - [...]-[...] w Przedsiębiorstwie C na stanowisku [...]; - [...]-[...] w Firmie D na stanowisku [...]; - [...]-[...] w Przedsiębiorstwie E na stanowisku [...],[...]; - [...]-[...] w Spółce F na stanowisku [...]; - [...]-[...] w Zakładach G na stanowisku [...]. H.J. pracował w warunkach stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej, z wyjątkiem okresu zatrudnienia w latach [...]-[...]. Jednak wobec braku rozpoznania, nie było podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji H.J. wniósł o jej zmianę poprzez stwierdzenie choroby zawodowej. Zarzucił, że pomimo długotrwałego leczenia nie zostały wyjaśnione przyczyny jego schorzenia. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z wynikami dochodzenia epidemiologicznego, H.J. pracował w latach [...]–[...] w warunkach potencjalnego ryzyka powstania choroby zawodowej, ze względu na sposób wykonywania pracy powodujący [...]. Jednakże lekarze specjaliści placówek diagnostycznych I i II szczebla wykluczyli zawodową etiologię rozpoznanego u niego [...]. Przeciw uznaniu etiologii zawodowej [...] przemawiała [...] oraz [...] ([...]) powstałe z udziałem czynników pozazawodowych. W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez H.J., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2005 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 328/04 uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...]. W uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy – pomimo wymagań art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. - nie przeprowadził oceny orzeczeń lekarskich w świetle całokształtu materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia warunków określonych w art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wskazania okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy uzupełnić orzeczenie lekarskie przez przeprowadzenie wszelkich badań mających na celu ustalenie etiologii schorzenia rozpoznanego u skarżącego. Podniósł, że tylko jednoznaczne określenie innej przyczyny schorzenia rozpoznanego u skarżącego lub wykluczenie jego związku z warunkami pracy może być podstawą wydania decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Wskazał, że konieczne jest wyjaśnienie sprzeczności pomiędzy stanowiskiem jednostek orzeczniczych i organów inspekcji sanitarnej, polegającej na uznaniu przez organy administracji, że H.J. pracował w warunkach narażenia na chorobę zawodową wymienioną w pozycji [...] rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 lipca 2002 r., tymczasem placówki orzecznicze podnosiły, że sposób wykonywania pracy nie dawał takich podstaw i na tym stwierdzeniu opierały podstawy wykluczenia zawodowej etiologii schorzenia. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przedstawił obszerne sprawozdanie z dotychczasowego postępowania i ponownie wskazał, że H.J. pracował w latach [...]–[...] w warunkach potencjalnego ryzyka powstania choroby zawodowej, ze względu na sposób wykonywania pracy powodujący [...]. Dodał, że w wykonaniu wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2005 r., uzupełniono materiał dowodowy o orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Według wniosków wymienionego orzeczenia, na podstawie wykonanego aktualnie badania [...] stwierdzono [...] H.J. Obraz kliniczny i charakter stwierdzonych zmian [...] (ich występowanie [...]), brak poprawy po leczeniu operacyjnym – pozwoliły na rozpoznanie [...], co wyklucza [...], a zatem brak jest podstaw do rozpoznania [...]. Organ odwoławczy wskazał, że z wyżej wymienionego orzeczenia wynika, iż nie została spełniona przesłanka medyczno – orzecznicza do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej u H.J. wymienionej w poz. [...] wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, H.J. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych w powyższej decyzji oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. przez uznanie, że schorzenie stwierdzone u skarżącego nie występuje w wykazie chorób zawodowych, a równocześnie, iż nie występuje u skarżącego choroba zawodowa w postaci [...]. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Państwowemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Sanitarnemu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organy obydwu instancji naruszyły przepisy postępowania administracyjnego przez błędne ustalenia faktyczne. Najpierw bowiem uznano, że stwierdzony u skarżącego [...], będący [...], nie ma etiologii zawodowej z uwagi na [...] oraz [...]. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że u skarżącego w ogóle nie występuje [...], ale [...] nieznanej etiologii. Tymczasem w wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2005 r., zobowiązano organy administracji do ustalenia etiologii schorzenia rozpoznanego u skarżącego, czyli [...]. Organ odwoławczy, schorzenie występujące u skarżącego, określił jako [...], pomimo wielokrotnie wcześniej stwierdzanego [...], a w związku z tym nie zrealizował wytycznych Sądu w zakresie ustalenia etiologii schorzenia, bowiem [...] nie została wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi dodał, że w orzeczeniu z dnia [...] Instytut Medycyny Pracy stwierdził, że badania wykazały wystąpienie u skarżącego [...] w [...], co wraz z obrazem klinicznym, charakterem stwierdzonej [...] ([...]) i brakiem poprawy po leczeniu operacyjnym stanowiło podstawę rozpoznania [...] wykluczającej rozpoznanie [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanego dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115 z późn. zm.), zwanego również rozporządzeniem z dnia 30 lipca 2002 r., przez choroby zawodowe rozumie się choroby wymienione w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Ustalenia organu w zakresie wystąpienia wymienionych przesłanek, bądź ich braku, podlegają regułom postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza wyrażonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organy administracji podejmują wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy konkretna okoliczność została udowodniona. Ponadto w rozpoznawanej sprawie – z uwagi na uchylenie przez sąd poprzednio wydanej decyzji organu odwoławczego - zastosowanie znajduje przepis art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Odnośnie treści wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 328/04 podkreślić należało, że wynikał z nich obowiązek ustalenia przez organ orzekający etiologii [...] rozpoznanego u skarżącego, oraz przeprowadzenia oceny orzeczeń lekarskich w świetle całokształtu materiału dowodowego i wskazania w uzasadnieniu – obok okoliczności, które organ uznał za udowodnione - dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z nowym orzeczeniem lekarskim Instytutu Medycyny Pracy w S. z dnia [...], wykonane aktualnie badanie [...] potwierdziło występowanie u H.J. [...]. Organ przytoczył wnioski orzeczenia, według których obraz kliniczny i charakter stwierdzonych zmian [...] (ich występowanie [...]), brak poprawy po leczeniu operacyjnym – pozwala na rozpoznanie [...], co wyklucza [...], a zatem brak jest podstaw do rozpoznania u H.J. [...]. Następnie organ poprzestał na stwierdzeniu, że "biorąc pod uwagę wyrok WSA z dnia 10 sierpnia 2005 r. i treść w/w. orzeczenia lekarskiego uznał", iż nie została spełniona przesłanka "medyczno-orzecznicza" do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową u H.J., wymienioną w poz. [...] wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera zatem oceny cytowanego orzeczenia, pomimo podkreślenia w wytycznych Sądu, że orzeczenie lekarskie jest opinią podlegającą ocenie jak każdy inny dowód. W szczególności organ miał obowiązek przeprowadzić ocenę orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] przy uwzględnieniu całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym poprzednich orzeczeń lekarskich. W związku z tym obowiązany był przedstawić w uzasadnieniu decyzji wnioski z analizy, czy orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...], wykluczające rozpoznanie [...] u skarżącego - wskazane jako podstawa rozstrzygnięcia - odnosi się do pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, a zwłaszcza do poprzedniego orzeczenia Instytutu, według którego nie znaleziono podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii [...] rozpoznanego u skarżącego. Organ miał obowiązek wskazać w uzasadnieniu, czy z orzeczeń lekarskich wynikają tożsame czy rozbieżne wnioski, a w razie stwierdzenia, że wnioski poszczególnych opinii są wzajemnie sprzeczne, miał obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu decyzji gruntownej oceny, czy orzeczenie przyjęte za podstawę ustaleń, w wystarczającym stopniu wyjaśnia przyczyny rozbieżności. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ, że orzeczenie lekarskie jest niekompletne, np. nie zawiera odniesienia do pozostałych dowodów w sprawie, nie uzasadnia w sposób wyczerpujący sprzeczności z wnioskami z innych zebranych w sprawie dowodów, bądź jest niespójne lub niejasne, organ jest zobowiązany przeprowadzić odpowiednie czynności postępowania dowodowego. Zgodnie zatem z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., może żądać uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Ocena dowodów, którą organ jest zobowiązany zawrzeć w uzasadnieniu decyzji, umożliwia kontrolę sądową w zakresie tego, czy zostały przez organ podjęte - jak tego wymaga art. 7 K.p.a. - działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Nie ulega również wątpliwości, że zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji, oceny materiału dowodowego, uniemożliwia przeprowadzenie przez sąd kontroli, czy prawidłowe były ustalenia dokonane przez organ orzekający na podstawie zebranych dowodów, skoro organ nie zawarł ich oceny, w tym w zakresie ich kompletności. Jak już była o tym mowa, organ odwoławczy, rozpatrując po raz kolejny sprawę, pominął zupełnie wskazania Sądu dotyczące przeprowadzenia oceny zebranych w sprawie dowodów, w tym zwłaszcza orzeczeń lekarskich. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera tylko obszerne sprawozdanie z dotychczasowego postępowania oraz przytoczenie wniosków orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...]. Następnie organ poprzestał na wskazaniu, że z uwagi na treść cytowanego orzeczenia lekarskiego uznał, iż nie została spełniona przesłanka medyczno-orzecznicza do wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej. Tymczasem organ - nie tylko nie jest związany orzeczeniem lekarskim – ale jak wskazano wyżej – orzeczenie podlega ocenie organu administracji. W związku z tym w wyroku z dnia 10 sierpnia 2005 r. Sąd - we wskazaniach co do dalszego postępowania - zawarł m. in. wytyczne w zakresie przeprowadzenia przez organ orzekający oceny zebranego materiału dowodowego, w tym orzeczeń lekarskich. Jak wynika z powyższej analizy, przy wydaniu zaskarżonej decyzji, znów zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Następnie – zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. - wskazać w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których uznał konkretne okoliczności za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej. W tym zakresie szczególnie rażące było pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny orzeczenia Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...], wykluczającego rozpoznanie [...] u skarżącego - wskazanego jako podstawa rozstrzygnięcia – w świetle pozostałych, zebranych w sprawie dowodów, a zwłaszcza poprzedniego orzeczenia Instytutu, według którego nie znaleziono podstaw do przyjęcia zawodowej etiologii [...] rozpoznanego u skarżącego. W razie bowiem wystąpienia podstaw do oceny, że wnioski wymienionych orzeczeń nie są ze sobą zbieżne – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – zaniechanie ich skonfrontowania przez organ odwoławczy stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy. Natomiast na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wskazane naruszenia przepisów postępowania – zarówno w zakresie cytowanego art. 153 P.p.s.a., jak i przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i 107 § 3 K.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ orzekający - przede wszystkim - przeprowadzi ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym wymienionych orzeczeń Instytutu Medycyny Pracy w S., uwzględniając wskazane wyżej kryteria. W razie wystąpienia podstaw do oceny, że z orzeczeń lekarskich wynikają rozbieżne wnioski, organ przeprowadzi gruntowną analizę, czy orzeczenie z dnia [...], przyjęte za podstawę ustaleń w zaskarżonej decyzji, w wystarczającym stopniu wyjaśnia przyczyny rozbieżności. W przypadku bowiem stwierdzenia przez organ, że orzeczenie lekarskie jest niekompletne, np. nie zawiera odniesienia do pozostałych dowodów w sprawie, nie uzasadnia w sposób wyczerpujący sprzeczności z wnioskami z innych orzeczeń lekarskich, bądź jest niespójne lub niejasne, organ jest zobowiązany przeprowadzić odpowiednie czynności wymienione w § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., zgodnie z którym może żądać uzupełnienia orzeczenia lekarskiego, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację, ewentualnie podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia materiału dowodowego. Natomiast w razie stwierdzenia, że wnioski orzeczeń lekarskich są zbieżne, organ orzekający wskaże w uzasadnieniu decyzji analizę podstaw przyjętej oceny. Rozpatrzy cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Oceni na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a., gdyż zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności. Zgodnie z art. 200 P.p.s.a., zasądzono od organu odwoławczego na rzecz skarżącego, kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kwota powyższa odpowiada wysokości minimalnej stawki wynagrodzenia adwokata określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).