IV SA/Gl 1295/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd Agnieszka Wita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007r. sprawy ze skargi O. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wokonywana Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 ust. 2 pkt 1, ust. 7, ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o zwrocie przez O. D. kwoty [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. przyznano O. D. prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od [...] 2004 r. do [...] 2006 r. na dziecko M. D.. Jednakże organ ten ustalił, że z dniem [...] 2005 r. M. D. zmieniła miejsce zamieszkania i nie przebywa pod opieką matki. Od wskazanego dnia matka nie ponosiła żadnych kosztów związanych z zapewnieniem opieki niepełnosprawnej córce. Z tego też powodu organ ten decyzją z dnia [...] r. stwierdził wygaśnięcie pierwotnej decyzji, a z uwagi na pobranie nienależnego świadczenia, stosownie do postanowień art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych zażądał jego zwrotu wraz z odsetkami. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. wniosła O. D.. W odwołaniu tym wystąpiła o odstąpienie od żądania od niej zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. W motywach odwołania wskazała, że córce pomagała na tyle na ile mogła, kupowała pieczywo bezglutenowe, soczewki kontaktowe i wspierała finansowo. Nie jest prawdą, aby nie interesowała się losem córki, co znalazło odzwierciedlenie w jej oświadczeniu z [...] tego roku. Jednakże córka jej związała się z chłopakiem i zamieszkała z jego rodziną. Z tego powodu pozbawiona została kontaktu z córką i wnuczką. Nadto zaznaczyła, że następstwem wyprowadzenia się córki stało się pogorszenie jej stanu zdrowia, ponieważ nasilały się dolegliwości [...]. Zaznaczyła, że nie otrzymuje od nikogo pomocy, jest po rozwodzie i od [...] r. musiała sobie sama radzić wychowując dzieci. Zaznaczyła, że nie poczuwa się do zwrotu tej kwoty, ponieważ córka jej nie przemyślała konsekwencji swojej decyzji, a po opłaceniu alimentów na córkę nie pozostaje jej środków finansowych umożliwiających normalne funkcjonowanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia wpierw przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania, jak również przywołało treść kluczowych przepisów. Zdaniem organu odwoławczego ustawodawca uzależnił przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego od konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy. W momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego O. D. spełniała ten warunek, ponieważ sprawowała osobiście opiekę nad niepełnosprawną córką. Z chwilą wyprowadzenia się córki do chłopaka faktycznie nie mogła sprawować osobistej opieki, a tym samym przestała spełniać wymogi do otrzymania zasiłku pielęgnacyjnego. Pomimo ciążącego na niej obowiązku poinformowania organu administracji o zmianie sytuacji osobistej warunkującej prawo do otrzymywania przedmiotowego zasiłku nie poinformowała o tym organu administracji. Oznacza to, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez stronę w okresie, kiedy córka się wyprowadziła jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami. Nadto organ ten zaznaczył, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje w sytuacji sprawowania osobistej opieki i pomocy nad osobą niepełnosprawną, zatem z dniem wyprowadzenia się córki O. D. przestała sprawować osobistą opiekę, a przekazywanie córce zakupów nie jest równoznaczne ze sprawowaniem opieki. Nadto organ ten poinformował skarżącą o możliwości wystąpienia o umorzenie kwoty nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego w całości lub w części, albo o odroczenie terminu płatności względnie o rozłożenie na raty, gdy wykaże uzasadnione okoliczności dotyczące rodziny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła O. D.. W skardze tej wystąpiła o odstąpienie od zwrotu kwoty [...] zł z tytułu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Jako uzasadnienie zgłoszonej prośby podała, że pomagała córce i w tym zakresie pokrywała jej wydatki wynikające z utrzymania osoby niepełnosprawnej np. kupowała pieczywo bezglutenowe, soczewki kontaktowe czy finansowo wspierała. Córka w oświadczeniu z [...] r. potwierdziła te jej działania. Córka w wieku lat [...] urodziła dziecko, a ona została pozbawiona kontaktu z córką i wnuczką, stało się to powodem pogorszenia stanu zdrowia. Nadto zaznaczyła, że od [...] r. samotnie wychowuje dzieci i nie otrzymuje od nikogo pomocy i z tego powodu jest jej ciężko. Podniosła również, że córka jest u niej w dalszym ciągu zameldowana i nie znajduje powodów, dla których miałaby zwrócił przyznany zasiłek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi i przywołało analogiczną argumentację do tej jaką zaprezentowało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż podała to skarżąca w swojej skardze. Skarżąca w swojej skardze podnosi argumenty, które stanowiłyby przedmiot analizy na etapie innego, wcześniejszego postępowania zmierzającego do uchylenia decyzji organu administracji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny z powodu pobrania nienależnego świadczenia. Natomiast w ramach niniejszego postępowania nakładającego na skarżącą obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, argumenty te nie odgrywają istotnej roli. Jak zostało zaznaczone Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami jak również powołaną podstawą prawną. Z tego powodu Sąd zobowiązany jest do rozpatrzenia sprawy w kontekście wszystkich jej aspektów. Dlatego należało dokonać analizy art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem organów administracji, co wynika z treści podjętych rozstrzygnięć stroną postępowania o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego jest O. D., czyli matka M. D., na rzecz której przyznawany był zasiłek pielęgnacyjny. Z tego też powodu organy te uruchomiły przedmiotowe postępowania domagając się od O. D. zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Zgodnie z treścią art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jak również osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność ta powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie w nim wskazanej, a zatem osobie niepełnosprawnej, a nie osobie, która sprawuje opiekę nad nią. Oznacza to, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest osoba niepełnosprawna natomiast, jeżeli nie posiada ona pełnej zdolności do czynności prawnych to stosownie do postanowień art. 30 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego działa za pośrednictwem swoich przedstawicieli ustawowych. W rozpatrywanej sprawie zasiłek pielęgnacyjny przyznany został M. D., która w ramach postępowania administracyjnego reprezentowana była przez przedstawiciela ustawowego w osobie O. D.. Zatem stroną postępowania administracyjnego w zakresie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego jest M. D., natomiast w jej imieniu działała O. D. jako jej przedstawiciel ustawowy. Powyższe ustalenie ma kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, ponieważ organy administracji obu instancji jako stronę przedmiotowego postępowania uczyniły O. D. i ją zobowiązały do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zatem można rozważać, czy w ramach kontrolowanego postępowania organy administracji nie wydały decyzji na rzecz osoby nie będącej stroną postępowania, a okoliczność taka wyczerpywałaby przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą treścią art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie zdecydował się na takie rozstrzygnięcie, ponieważ z treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji jak również organu odwoławczego nie wynika, czy O. D. w ramach tego postępowania traktowana była jako wyłączna strona postępowania, czy też jako przedstawiciel ustawowy M. D.. Skoro występuje tego typu wątpliwość Sąd uznał, że ograniczy się jedynie do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako wydanych z naruszeniem art. 16 ust. 3 i art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z treścią art. 30 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do postanowień art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ramach postępowania zmierzającego do żądania zwrotu nienależnie pobranego świadczenia postępowanie dowodowe w sprawie jest ograniczone, ponieważ rozstrzygnięcie to uwarunkowane jest bytem prawnym innej decyzji, a mianowicie uchylającej decyzję przyznającą świadczenie z powodu pobrania nienależnego świadczenia. Jednakże w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji ograniczyły się do uznania, że O. D. pobrała nienależne świadczenie i jednocześnie zapomniały, że świadczeniobiorcą w tej sprawie jest M. D. i na tę okoliczność nie przeprowadziły niezbędnego postępowania dowodowego, a okoliczność ta wyczerpuje znamiona uwzględnienia skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją uchylenia zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest to, że sprawa wraca do organu pierwszej instancji, jednakże działania tegoż organu będą możliwe dopiero po uprzednim uporządkowaniu sytuacji prawnej związanej z bytem prawnym decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. Nr [...], mocą, której stwierdzono wygaśnięcie decyzji przyznającej prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na dziecko M. D.. Otóż decyzja ta wydana została w trybie przewidzianym art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera szczególne unormowanie zawarte w art. 32 ust. 1 przewidujące uchylenie decyzji przyznającej z powodu pobrania nienależnego świadczenia. W ramach niniejszej sprawy Sąd nie mógł odnieść się do wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] r. ponieważ decyzja ta wykraczała poza granice sprawy, a jak było to już wcześniej sygnalizowane Sąd orzeka jedynie w granicach sprawy. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji będzie mógł dalej prowadzić przedmiotowe postępowanie dopiero po wyeliminowaniu z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. w następstwie stwierdzenia jej nieważności, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa oraz po zakończeniu postępowania zmierzającego do ustalenia, czy M. D. reprezentowana przez O. D. pobrała nienależne świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Należy zauważyć, że dotychczas prowadzone postępowanie ukierunkowane było na wykazanie, że O. D. pobrała nienależne świadczenie, jednakże w sprawie tej świadczeniobiorcą jest M. D. i organy winny ustalić, czy ona spełniała wymogi do otrzymywania tego zasiłku i czy został on nienależnie pobrany. Sąd orzekał o wykonalności zaskarżonej decyzji po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ mocą zaskarżonej decyzji żądano zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, a takie rozstrzygnięcie uzasadniałoby uruchomienie postępowania egzekucyjnego zmierzającego do wyegzekwowania nałożonego obowiązku. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.