IV SA/Gl 1302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Asesor WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi T. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., na podstawie art. 7 ust. 1, art. 7 ust. 3, art. 7 ust. 4 i 4a oraz art. 7 ust. 7 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego dalej K.p.a. odmówił przyznania T. D. dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wskazał, że dochód na osobę w gospodarstwie domowym wnioskodawcy wynosił około [...] zł. netto miesięcznie. Z tej kwoty wyżej wymieniony płacił należności z tytułu czynszu, zużycia energii elektrycznej i gazu, zakupu lekarstw oraz opłaty za telefon. Wydatki powyższe wynosiły około [...] zł. miesięcznie. Jednakże w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ustalono, że wnioskodawca posiada działkę rolniczą w L. o powierzchni [...] oraz samochód osobowy marki [...] rok produkcji [...], wartości około [...] zł., zakupiony w [...]r. – w okresie korzystania z dodatku mieszkaniowego. Ponoszenie niezbędnych kosztów eksploatacji samochodu, a więc nie tylko kosztów zakupu paliwa, ale również obowiązkowego ubezpieczenia, przeglądów technicznych i napraw, nie stanowi zaspokojenia podstawowych potrzeb. Wobec tego środki przeznaczone na ten cel powinny być wykorzystane na ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania. W związku z tym organ orzekający stwierdził, że występuje rażąca dysproporcja pomiędzy deklarowanymi przez wnioskodawcę dochodami a faktycznym stanem majątkowym wskazującym, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W odwołaniu z dnia [...] 2006 r. T. D. podniósł, że samochód jest mu niezbędny z uwagi na stan zdrowia. Od [...] lat pozostaje bowiem na rencie i choruje m. in. na [...], a wobec tego ma poważne problemy z poruszaniem się. Wskazał ponadto, że samochód został kupiony ze złomowiska za [...] Euro. Środki na jego nabycie pochodziły ze sprzedaży za [...] zł. starego samochodu, którym jeździł przez 15 lat. Podniósł, że w istocie zamienił stary, zużyty samochód na nowszy, nic nie dopłacając z tego tytułu. Dodał ponadto, że w zdecydowanej większości zażywane przez niego lekarstwa pochodzą z darów, a więc nie ponosi kosztów ich zakupu. Wskazał, że jego mieszkanie jest w złym stanie technicznym, gdyż nie było remontowane od kilkunastu lat oraz, że w ponoszeniu kosztów codziennej egzystencji korzysta z pomocy innych osób. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 17, art. 18, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zostało stwierdzone wystąpienie rażącej dysproporcji, o której mowa w przepisie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z oświadczenia o stanie majątkowym z dnia [...] 2006 r. wynika bowiem, że T. D. posiada samochód osobowy marki [...] z [...] r., kupiony w [...] r. o wartości około [...] zł., oraz nieruchomość gruntową (działkę rolniczą) w L., o powierzchni [...] m². Świadczy to o wystąpieniu dysproporcji między niskimi dochodami, wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Posiadacz pojazdu jest bowiem zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z jego utrzymaniem: z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia OC, przeglądów technicznych, kosztów zakupu paliwa, rejestracji, napraw, parkowania, które nie są wydatkami zaspokajającymi podstawowe potrzeby. Środki powyższe powinny być przeznaczone na ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania. Organ odwoławczy dodał, że niepełnosprawność wskazana przez T. D. w odwołaniu, świadcząca o niezbędności posiadania pojazdu nie została przez niego potwierdzona żadnym dokumentem, pomimo wezwania przez organ. Ponadto z analizy rachunków z tytułu opłat za energię elektryczną i gaz wynika, że wnioskodawca nie mieszka pod wskazanym adresem. T. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o ponowne rozpatrzenie jego wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego. Wskazał, że działkę o powierzchni [...] m² kupił [...] lata wcześniej, kiedy był zdrowy i pracował zawodowo. Dodał, że od 30 lat posiada samochód i po 20 latach eksploatacji – ze względu na stan techniczny – sprzedał zużyty samochód i za uzyskane pieniądze kupił ze złomowiska w N. nowszy samochód za [...] Euro. Podniósł, że przeprowadzane od [...] lat wywiady środowiskowe pozostają niezmienione, podobnie jak i jego deklaracje o stanie majątkowym. Zarzucił, że nie jest prawdą jakoby nie przedstawił – na żądanie organu - dokumentów dotyczących jego niepełnosprawności, gdyż przedłożył decyzję ZUS. Natomiast karta parkingowa na jego osiedlu nie jest wymagana. Podniósł zarzut, że wątpliwości co do tego, czy mieszka pod wskazanym adresem, powinny zostać usunięte w drodze wywiadu środowiskowego przeprowadzonego wśród sąsiadów i w administracji osiedla lub poprzez czynności policji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że w aktach stanowiących podstawę wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, brak dokumentów potwierdzających konieczność posiadania przez skarżącego środka transportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Zgodnie z art. 135 P.p.s.a., Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie, stwierdzić należało, że zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. W świetle okoliczności ustalonych przez organy obydwu instancji, nie ulegało wątpliwości, że w niniejszej sprawie zostały spełnione kryteria przyznania dodatku mieszkaniowego, określone w przepisach art. 2 – 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o dodatkach mieszkaniowych. T. D. prowadził jednoosobowe gospodarstwo domowe zajmujące lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej [...] m². Dochód w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł [...] zł., tj. [...] zł. miesięcznie, a wydatki na mieszkanie [...] zł. miesięcznie. Podstawę odmowy przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego stanowiło zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 wymienionej ustawy tj. stwierdzenie, że wystąpiła rażąca dysproporcja między niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym skarżącego, wskazującym, że jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Cytowany przepis dotyczy takich stanów faktycznych, w których spełnione są łącznie dwa warunki – po pierwsze - deklarowane, niskie dochody pozostają w rażącej sprzeczności z rzeczywistym stanem majątkowym – po drugie – stan majątkowy wskazuje, że wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego. Okoliczności powyższe muszą być ustalone na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r., w sprawie o sygn. akt I SA 1684/02 wyraził pogląd - "Ustawodawca użył w art. 7 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych określenia rażąca dysproporcja co pozwala na przyjęcie, że musi to być dysproporcja bardzo znaczna i oczywista w odbiorze i postrzeganiu. Nie można pojęcia tego interpretować w sposób rozszerzający.(...) W każdym wypadku zastosowanie art. 7 ust. 3 ww. ustawy musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i nie może opierać się na subiektywnych ocenach czy wrażeniach pracownika organu administracji." (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2003 r. I SA 1684/02). Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył tylko treść cytowanego przepisu i podniósł, że posiadanie przez skarżącego samochodu osobowego marki [...] o wartości około [...] zł. oraz nieruchomości gruntowej (działki rolniczej) w L., o powierzchni [...] m² świadczy o wystąpieniu dysproporcji między niskimi dochodami, wykazanymi w złożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy, wskazującym, że jest on w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Podkreślił ponadto, że posiadacz pojazdu jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z jego utrzymaniem: z tytułu obowiązkowego ubezpieczenia OC, przeglądów technicznych, kosztów zakupu paliwa i rejestracji, a także napraw i parkowania, które nie są wydatkami zaspokajającymi podstawowe potrzeby oraz, że środki powyższe powinny być przeznaczone na ponoszenie kosztów utrzymania mieszkania. Jednakże nie określił kwotowo jakie wydatki są ponoszone przez skarżącego w związku z posiadaniem przez niego samochodu. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji również brak wskazania jakichkolwiek okoliczności dotyczących kosztów utrzymania wymienionego pojazdu. Ponadto dodać należało, że akta administracyjne nie zawierają żadnego materiału dowodowego dotyczącego powyższego zagadnienia. W uzasadnieniach obydwu decyzji brak również wskazania ustaleń dotyczących okoliczności nabycia samochodu przez skarżącego, pomimo, że w odwołaniu podniósł zarzut, iż środki na jego kupno pochodziły ze sprzedaży starego samochodu, którym jeździł przez 15 lat oraz, że w istocie zamienił stary, zużyty samochód na nowszy, nic nie dopłacając z tego tytułu. Uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji zawierają dodatkowo stwierdzenie, że ponoszone przez skarżącego wydatki związane z posiadaniem samochodu, nie są wydatkami zaspokajającymi podstawowe potrzeby. Żaden z organów nie wskazał jednak, na jakiej podstawie zostało ustalone, że posiadanie samochodu nie wynika z niezbędnych potrzeb skarżącego w zakresie poruszania się. Odnośnie decyzji organu drugiej instancji jest to tym bardziej rażące, że w odwołaniu z dnia [...] 2006 r. skarżący podniósł, że samochód jest mu niezbędny z uwagi na stan zdrowia. Od [...] lat pozostaje bowiem na rencie i choruje m. in. na [...], a wobec tego ma poważne problemy z poruszaniem się. W tym zakresie organ odwoławczy stwierdził tylko w uzasadnieniu, że niepełnosprawność wskazana przez T. D. w odwołaniu, świadcząca o niezbędności posiadania pojazdu, nie została przez niego potwierdzona żadnym dokumentem, pomimo wezwania go do tego przez organ. Cytowane stwierdzenie organu odwoławczego nie stanowi podstawy ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przede wszystkim nie zawiera wskazania konkretnych faktów, z których miałoby wynikać, że posiadanie samochodu nie jest niezbędne w przypadku skarżącego. Natomiast w aktach znajduje się adnotacja organu pierwszej instancji, że skarżący został wezwany do przedłożenia: orzeczenia Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności potwierdzającego niepełnosprawność, legitymacji osoby niepełnosprawnej, karty parkingowej osoby niepełnosprawnej. Ponadto zamieszczona została notatka służbowa, według której skarżący poinformował, że nie ma wymaganych dokumentów. W tym miejscu wskazać należało, że przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych określają precyzyjnie, jakie okoliczności wymagają urzędowego potwierdzenia w drodze zaświadczenia lub orzeczenia właściwego organu administracji. W pozostałym zakresie, a więc również co do wskazanej wyżej okoliczności, ustalenia organu orzekającego w sprawach z wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego, podlegają unormowaniom Kodeksu postępowania administracyjnego, określonym zwłaszcza w przepisach dotyczących dowodów. Na podkreślenie zasługuje przede wszystkim art. 75 § 1 K.p.a., zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zdanie drugie tego przepisu zawiera przykładowe wskazanie, co może być dowodem. Natomiast z § 2 tego artykułu wynika, że oświadczenie złożone przez stronę pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania może stanowić dowód, jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji. Wobec tego nie tylko dokumenty, ale również pozostałe dowody wymienione w art. 75 K.p.a., mogą być podstawą ustalenia okoliczności, czy z uwagi na stan zdrowia skarżącego, posiadanie przez niego samochodu stanowi niezbędną potrzebę wynikającą np. z utrudnień w zakresie poruszania się. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy ponoszone przez skarżącego wydatki związane z posiadaniem samochodu, służą zaspokojeniu jego podstawowych potrzeb. Organy obydwu instancji pominęły całkowicie ustalenia w powyższym zakresie, podobnie jak i ustalenia dotyczące wysokości kosztów związanych z posiadaniem samochodu przez skarżącego. Pomimo, że wystąpienie rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi przez niego w deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym uzasadniły właśnie posiadaniem samochodu i ponoszeniem kosztów związanych z jego eksploatacją. Naruszone zostały zatem przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wskazuje – pomimo wymagań art. 107 § 3 k.p.a. – na podstawie jakich dowodów, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności zostały uznane za ustalone oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiary i mocy dowodowej. Jak już była o tym mowa, pojęcia rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w przedłożonej deklaracji, a faktycznym stanem majątkowym wnioskodawcy nie można interpretować w sposób rozszerzający. Przepis art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wprowadza bowiem uregulowania dotyczące wyłączeń w zakresie przyznawania powyższego świadczenia osobom, które spełniły kryteria wymienione w art. 2 – 6 tej ustawy. Z tego powodu, zastosowanie art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w każdym przypadku musi być poprzedzone dokładnymi ustaleniami i wnikliwą oceną tych ustaleń. Podkreślić raz jeszcze należało, że w razie stwierdzenia rażącej dysproporcji pomiędzy niskimi dochodami wykazanymi w deklaracji, a rzeczywistym stanem majątkowym wnioskodawcy, organ orzekający – zgodnie z art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - jest obowiązany ustalić, czy stwierdzony rzeczywisty stan majątkowy wskazuje, iż wnioskodawca jest w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. Powyższa okoliczność również nie została ustalona w niniejszej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie wymienionych przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż pominięte przez organy obydwu instancji ustalenia dotyczyły okoliczności stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze wyżej wymienione naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający uzupełni ustalenia co do wyżej wymienionych okoliczności istotnych z punktu widzenia zastosowania przepisu art. 7 ust. 3 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Przede wszystkim są to ustalenia dotyczące wysokości kosztów ponoszonych przez skarżącego w związku z posiadaniem samochodu, zwłaszcza w okresie wskazanym w przedłożonej przez niego deklaracji o wysokości dochodów. Ponadto uzupełnienia wymagają ustalenia w zakresie tego, czy z uwagi na stan zdrowia skarżącego, posiadanie przez niego samochodu stanowi niezbędną potrzebę wynikającą np. z utrudnień w zakresie poruszania się, a wobec tego, czy ponoszone przez niego koszty są wydatkami zaspokajającymi podstawowe potrzeby. Na podstawie uzupełnionych ustaleń organ administracji przeprowadzi ocenę czy – po pierwsze - dochody wykazane w deklaracji przedłożonej przez skarżącego były w rażącej dysproporcji z rzeczywistym stanem majątkowym - w razie pozytywnego stwierdzenia przedstawi ocenę - czy ustalony stan majątkowy wskazywał, że skarżący był w stanie uiszczać wydatki związane z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, wykorzystując własne środki i posiadane zasoby majątkowe. W celu wykonania powyższych wskazań organ orzekający uzupełni materiał dowodowy poprzez dołączenie oświadczenia skarżącego co do wyżej wskazanych okoliczności, złożonego po uprzedzeniu go o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, ewentualnie przeprowadzi dowód z przesłuchania skarżącego, a w razie potrzeby dalsze czynności postępowania dowodowego. Następnie rozpatrzy cały materiał dowodowy i oceni na podstawie jego całokształtu, czy okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, które wymieniono wyżej, zostały udowodnione. W uzasadnieniu wskaże, na podstawie jakich dowodów uznał konkretne okoliczności za ustalone i z jakich powodów ocenił dowody jako wiarygodne, ewentualnie z jakich przyczyn odmówił wiary poszczególnym dowodom. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania dodatku mieszkaniowego - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a.