IV SA/Gl 1302/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta J. orzekł o odmowie przyznania A. M. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad matką A. M. W uzasadnieniu decyzji przywołano art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) wskazując, że ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie wynika, że niepełnosprawność A. M. powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Z uwagi na powyższe organ uznał, że skarżąca nie spełnia wszystkich przesłanek do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, strona wniosła odwołanie domagając się zmiany tego rozstrzygnięcia oraz wypłaty od dnia 1 lipca 2013 r. należnego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami od zaległości. W obszernym uzasadnieniu strona akcentowała, że ze względu na stan zdrowia matki musiała zrezygnować z pracy celem sprawowania nad nią stałej opieki. Z tego tytułu otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej decyzją na stałe, jednakże prawo do tego świadczenia wygasło w związku z wejściem w życie nowelizacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym art. 11 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem strony zmiana warunków przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego łamie konstytucyjnie chronione prawa nabyte. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., działając na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 pkt 1 k.p.a., decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który określa warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego podkreślając, że zgodnie z ust. 1b tegoż uregulowania świadczenie to przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. nr [...] z dnia [...] r. wynika, że A. M. została zaliczona do osób ze znacznym stopnia niepełnosprawności na stałe oraz, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 września 2011 r. Ponadto na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Oddział w J. nr akt [...] z dnia [...] r. wynika, że ww. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i nie da się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji. Tym samym organ stwierdził, że w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżącej nie przysługuje prawo do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż niepełnosprawność matki powstała po ukończeniu 25 roku życia. Kolegium zwróciło także uwagę, iż normy prawne przywołane w decyzji wiążą organy administracji, a Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził ich niekonstytucyjności. Nadto Kolegium stwierdziło, że będąc związane granicami postępowania nie badało kwestii związanej z prawami strony do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z decyzją, która wygasła z mocy prawa. Na powyższą decyzję A. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) przez ich niezastosowanie i wydanie decyzji bez wzięcia pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało niezałatwieniem przez organ sprawy administracyjnej wszczętej w wyniku wniesienia odwołania. Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP ustanawiającego zasadę zaufania do państwa i prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych, przez jego niezastosowanie skutkujące odmową przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 lipca 2013 r. w związku z błędnym zastosowaniem regulacji prawnej zawartej w art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012, poz. 1548). Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżąca akcentowała, że pozbawiona została przez organy orzekające w sprawie możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne za okres od 1 lipca 2013 r. w związku z koniecznością sprawowania opieki nad swoja matką, bowiem za podstawę swoich orzeczeń organy przyjęły wymieniony wyżej art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy zmieniajacej, zgodnie z którym od dnia 1 lipca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie osobom, które sprawują opiekę nad osobą, której niepełnosprawność powstała odpowiednio przed 18 lub 25 rokiem życia. Tymczasem, zdaniem skarżącej, organ drugiej instancji powinien odmówić zastosowania wymienionych wyżej uregulowań prawnych, które stały się przedmiotem złożonej przez Rzecznika Praw Obywatelskich skargi konstytucyjnej, przyjmując ich oczywistą niezgodność z art. 2 Konstytucji. Natomiast stosując wskazane przepisy organ odebrał skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane jej na czas nieokreślony na podstawie art. 17 w brzmieniu obowiązującym sprzed jego nowelizacji. Ponadto w ocenie skarżącej naruszona została konstytucyjna zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej, która, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, ma swoje źródło w proklamowanej w art. 2 Konstytucji zasadzie państwa prawnego oraz wynikającej z tej zasady zaufania obywateli do państwa, w szczególności do stanowionego przezeń prawa oraz ochrony praw słusznie nabytych. Podkreśliła także, że w związku z nowelizacją ustawy o świadczeniach rodzinnych skarżąca pozbawiona została także prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż jego uzyskanie uzależnione zostało od kryterium dochodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym kontekście uznano, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała bowiem, że decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. Zdaniem Sądu zasadnie przyjęto, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji stanowi norma prawna zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.1456). Powołany przepis został wprowadzony na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) i obowiązuje od dnia 1 stycznia 2013 r. Przepisy ustawy nowelizującej wprowadziły obok dotychczasowych warunków wymaganych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych nową przesłankę wymagającą, by niepełnosprawność osoby, nad którą opieka ma być sprawowana powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia. W sprawie jest poza sporem, że warunek ten nie został spełniony. Ze znajdującego się w aktach orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w J. nr [...] z dnia [...] r. wynika bowiem, że A. M. została zaliczona do osób ze znacznym stopnia niepełnosprawności na stałe oraz, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 16 września 2011 r. Ponadto na mocy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS Oddział w J. nr akt [...] z dnia [...] r. wynika, że ww. została uznana za trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji i nie da się ustalić daty powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji. Ten istotny fakt nie pozwala zaliczyć matki skarżącej do osób, o których mowa w treści art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. W stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy organy orzekające nie mogły więc zadośćuczynić żądaniu strony skarżącej, gdyż zobowiązane były działać przede wszystkim na podstawie obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa, o czym stanowi art. 7 Konstytucji RP i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267). W przypadku wprowadzenia przez ustawodawcę warunku opisanego w treści art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych pozytywne załatwienie wniosku skarżącej złożonego w czasie obowiązywania wskazanego przepisu nie było możliwe bez jego spełnienia. Wbrew twierdzeniom skargi podstawą wydania decyzji nie były przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Niemniej jednak należy wskazać, że wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. o sygn. akt K 27/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności tych przepisów z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przedmiotem badania Trybunału, były wyłącznie wskazane przepisy art. 11 ust. 1 i 3 zawierające normy prawa intertemporalnego. Trybunał nie odnosił się natomiast do poprawności nowych, bardziej restrykcyjnych w porównaniu ze stanem dotychczasowym kryteriów uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jedynie stanął na stanowisku, że doszło do naruszenia praw słusznie nabytych oraz zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą. W wyroku tym podkreślono, że jego zrealizowanie będzie wymagało zmiany prawa zaś sam wyrok nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zrealizowanie powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego spowodowało zmianę prawa i objęcie ochroną prawną opiekunów osób, które do 30 czerwca 2013 r. otrzymywały świadczenia pielęgnacyjne. W dniu 15 maja 2014 r. weszła bowiem w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), która określiła warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. oraz od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zatem w sytuacji, gdy skarżąca posiadała dotychczas prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką powinna ubiegać się o zasiłek dla opiekunów, który jej przysługuje, co wymaga jednak złożenia wniosku nie później niż w terminie 4 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił wniesioną skargę.