IV SA/Gl 1309/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A.K. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) określa, że nie może być ono wykonywane. Decyzją nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Starosty Powiatu R. na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity Dz. U. z 2008r. Nr 69 poz. 415 z póżn. zm.) orzeczono wobec A.K. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] ze względu na niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w siedzibie urzędu pracy i niepowiadomienie w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Decyzja ta zawierała pouczenie o przysługującym od niej odwołaniu i terminie jego wniesienia. W dniu [...] strona złożyła w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy odwołanie od opisanej wyżej decyzji. W odwołaniu tym przedstawiła prośbę o przywrócenie jej statusu osoby bezrobotnej i prawa do ubezpieczenia społecznego. Opisała, iż została zatrzymana przez policję i przewieziona do szpitala [...] na obserwację. W szpitalu przebywała od [...] do [...]. Do odwołania załączono kartę leczenia szpitalnego potwierdzającego twierdzenia zawarte w odwołaniu. Wojewoda [...] w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] wydanym na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżona decyzja organu I instancji uznana została za doręczoną stronie w trybie art. 42 i art. 43 K.p.a. w dniu [...], gdyż dzień [...] był dniem ustawowo wolnym od pracy. Opisano, iż przesyłka była dwukrotnie awizowana wobec nieobecności adresata w miejscu zamieszkania ([...] i [...]) i złożona w urzędzie pocztowym, o czym adresat był pouczony w pozostawionym w skrzynce pocztowej awizie. Odwołanie złożone w dniu [...] zostało zatem wniesione w 25 dniu od doręczenia zaskarżonej decyzji. Tym samym organ przyjął uchybienie terminu do jego wniesienia. Zaznaczył jednocześnie, iż na skuteczność doręczenia nie wpływają okoliczności związane z powodem nieobecności adresata przesyłki w domu, a w sprawie przywrócenia terminu organ nie może działać z urzędu, gdyż wymaga to wyraźnej prośby zainteresowanego. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.K. opisała, iż w dniach od [...] do [...] przebywała w szpitalu. Na izbie przyjęć obiecali powiadomić organ o jej hospitalizacji ale tego nie wykonali, w związku z czym prosi o uwzględnienie skargi złożonej od postanowienia Wojewody [...]. Do skargi załączyła odpis karty informacyjnej leczenia szpitalnego potwierdzający hospitalizacje na oddziale [...] w okresie wskazanym w skardze. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, powtórzono argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podkreślając, iż w odwołaniu nie zawarty został wniosek o przywrócenie terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procedury. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała naruszenie prawa uzasadniające uchylenie zaskarżonego postanowienia. W sprawie niniejszej przedmiotem skargi jest postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowieniu temu należy przypisać wadę przedwczesności, z tego tytułu, iż z obrazą art. 7 i art. 77 k.p.a. nie zostało ono poprzedzone należytym wyjaśnieniem stanu faktycznego. Jest oczywiste, iż każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, chyba że strona domaga się przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i następnych k.p.a. Uprawnienie jaki przysługuje stronie na mocy przywołanego przepisu powoduje po stronie organu konieczność starannego wyjaśnienia, przy uwzględnieniu zasad wynikających z przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., czy wniosek o przywrócenie uchybionego terminu nie został przez stronę złożony. Orzeczenie o uchybieniu terminu nie może bowiem zapaść przed rozpoznaniem wniosku o jego przywrócenie. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż organy administracji publicznej mają obowiązek prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 9 k.p.a. są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień. Jak z powyższego wynika, nieznajomość prawa w postępowaniu administracyjnym nie może szkodzić stronom, a obowiązkiem organu jest przeciwdziałać sytuacjom, gdy wskutek braku wiedzy o obowiązującym dla strony prawie mogłoby dojść do niekorzystnego dla niej załatwienia sprawy. W kontrolowanej sprawie treść złożonego odwołania pozwala przyjąć, iż strona nie zdawała sobie sprawy ze spóźnienia tego środka. Przytoczyła natomiast ważne okoliczności, które sugerowały brak jej winy, co tego zachowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni wyrażone w orzecznictwie stanowisko, iż w przypadku, gdy zainteresowany przywróceniem terminu nie zawsze zdaje sobie sprawę z możliwości jego przywrócenia i zasad, jakie w tym zakresie obowiązują konieczne jest odpowiednie ukierunkowanie strony w jej działaniach. Stąd też, mimo że przepisy nie nakładają na organy administracji publicznej obowiązku pouczenia strony o możliwości złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożonego po upływie ustawowego terminu, to jednak w szczególnych przypadkach ze względu na przedmiot postępowania lub cechy strony powinny o tej możliwości pouczyć (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie sygn. akt SA/Lu 811/1 z dnia 23 lutego 2011r. publ. ST 2011/10/80). Ponad powyższe trzeba przypomnieć, iż w głęboko odformalizowanym postępowaniu administracyjnym tytuł wniesionego przez stronę pisma nie ma decydującego znaczenia, a istotna jest natomiast intencja, której oceny dokonuje się na podstawie o całokształtu podniesionych okoliczności. W razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona, której nieporadność nie budzi wątpliwości, nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1661/10 z dnia 2 grudnia 2010r. publ. LEX nr 745118) Wbrew stanowisku organu prezentowanemu przez organ, należy zauważyć, iż strona domagać się może przywrócenia uchybionego terminu stosownie do art. 58 i nast. k.p.a. nie tylko w odrębnym, wyraźnie sformułowanym piśmie. Wola strony wyrażona może zostać również w treści odwołania i nie musi zostać wyrażona poprzez użycie nazewnictwa przyjętego w procedurze administracyjnej. Może wyrażać się nawet poprzez wskazanie usprawiedliwiających opóźnienie, jej zdaniem, okoliczności. Powtórzyć można, zgodnie z utrwalonym już poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną m.in. w art.63, art.65, art.128 czy art.140 k.p.a. jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Jeżeli żądanie strony jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej nie jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX 81741 i cytowane tam orzecznictwo). W razie wątpliwości, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., rozpoznający sprawę organ powinien natomiast zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska. Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż Wojewoda [...] dokonał oceny złożonego przez skarżąca odwołania bez uwzględnienia zasad wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Wskazane normy wymagają załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu, a wszelkie niejasności i niedopowiedzenia żądań strony nie mogą być interpretowane na jej niekorzyść, a wręcz przeciwnie nakładają na organ obowiązek życzliwej interpretacji przez organ pism składanych przez stronę. Zawarte w odwołaniu A.K. sformułowania stanowiły podstawę do podjęcia przez organ ustaleń, co do tego, czy było jej wolą również domagać się przywrócenie uchybionego terminu. Zaskarżonemu postanowieniu należy zatem przypisać naruszenie wskazanych wcześniej przepisów art. 7, art. 8 i, art. 9 i art. 77 k.p.a., bowiem orzeczenie o uchybieniu terminu nie mogło zapaść przed dokładnym wyeliminowaniem możliwości istnienia wniosku o jego przywrócenie. W ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien z większą starannością zbadać wskazane przez skarżącą okoliczności mające na celu uprawdopodobnienie przyczyn uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Trzeba zauważyć, iż uprawdopodobnienie wynikające z art. 58 § 1 kpa polegające na wskazaniu okoliczności wystarczających do powzięcia przekonania o prawdopodobieństwie braku winy po stronie zainteresowanego w uchybieniu terminu obciąża stronę. Na organie jednak spoczywa obowiązek badania wniosku o przywrócenie terminu zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. Powinien więc dążyć do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności, przy uwzględnieniu wszelkich koniecznych ku temu środków dowodowych. W tym celu organ powinien wezwać skarżącą do oświadczenia się, czy było jej wolą wystąpić o przywrócenie uchybionego terminu, przy jednoczesnym pouczeniu jej , iż dokonała czynności w postaci złożenia odwołania w terminie spóźnionym, co stanowi o bezskuteczności tej czynności, a prawo przewiduje w takich sytuacjach złożenie wniosku o odpowiedniej treści i udokumentowanie go. Następnie, w zależności od zachowania się strony w odpowiedzi na właściwe jej pouczenie o przysługujących jej środkach prawnych i wyjaśnienie sytuacji, w jakiej znalazła się w na skutek pobytu w szpitalu, organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające i rozstrzygnie badaną kwestię. Następstwem tego rozstrzygnięcia będzie dopiero ewentualna możliwość orzeczenia w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia środka odwoławczego. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art.145 § 1 pkt1 lit."c" i art.152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.