IV SA/Gl 131/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi G. P. na decyzję Komendanta Miejskiego Policji w R. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie funkcjonariuszy Policji uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana. W dniu [...]r. Zastępca Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w R. wydał opinię służbową dotyczącą funkcjonariusza w służbie przygotowawczej G.P. za okres służby od 15 sierpnia 2009 do 14 lipca 2010r. Wnioskiem końcowym omawianej opinii było stwierdzenie nieprzydatności opiniowanego do służby. W wyniku wniesionego odwołania od tej opinii Komendant Miejski Policji w R. w dniu 17 sierpnia 2010 r. uczynił adnotację na odwołaniu, z której wynika, że opinia została sporządzona niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej, bowiem została wydana przez nieuprawnionego przełożonego. Następnie Naczelnik Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w R. w dniu [...] r. wydał opinię służbową dotyczącą G.P.. Wskazał, że ten w 2008 r. ukończył z wynikiem pozytywnym przeszkolenie podstawowe i obecnie pełni służbę jako policjant Referatu Patrolowo-Interwencyjnego w służbie przygotowawczej. W opinii tej uznał, że opiniowany nie poczynił widocznych postępów w zakresie doskonalenia umiejętności praktycznego wykorzystania nabytej w trakcie szkolenia wiedzy z zakresu stosowania prawa oraz obowiązujących procedur. Zaznaczył dalej, że opiniowany jest słabo zorientowany w zakresie struktury organizacyjnej jednostki oraz zakresu kompetencyjnego poszczególnych jej komórek i stanowisk. Samodzielna realizacja powierzonych funkcjonariuszowi zadań ciągle sprawia mu trudności, a sporządzana przez niego dokumentacja zawiera istotne pomyłki i błędy. Podał ponadto, że nawet podstawowe czynności w prowadzonych postępowaniach wyjaśniających sprawiają trudności opiniowanemu zatem przedłużają się one w czasie. Jednocześnie prowadzone z opiniowanym rozmowy instruktażowe oraz wskazywanie prawidłowego sposobu wykonania poszczególnych czynności nie przynoszą pozytywnych skutków. Powtarzające się wpisy w dziennikach kontroli i nadzoru o ujawnionych nieprawidłowościach w sposobie pełnienia i dokumentowania służby przez opiniowanego świadczą o braku zdolności analitycznych oraz jego obojętnym stosunku do wykonywanej pracy. Również wpisy w jego notatnikach służbowych dotyczące błędów ujawnionych w trakcie jego służby podczas kontroli oraz negatywne sformułowania w ocenie jego postępowania w trakcie rozliczeń po służbie nie wpłynęły na poprawę zachowania funkcjonariusza. Organ wskazał, że jedynie pełniąc służbę z doświadczonymi funkcjonariuszami opiniowany jest w stanie prawidłowo wykonywać swoje obowiązki. Próby kierowania go do służby z mniej doświadczonymi policjantami, czy sprawdzenia go jako dowódcy patrolu wykazywały brak jego umiejętności w zakresie analizy informacji, znajomości procedur a także niskie zaangażowanie, co z kolei powodowało konieczność udzielania pomocy przez inne patrole. Jednocześnie organ zaznaczył, że opiniowany kontynuuje studia magisterskie w dziedzinie ekonomii, jednakże nie jest zainteresowany samodoskonaleniem zawodowym ograniczając się jedynie do uczestniczenia w obowiązkowych zajęciach. Mając na uwadze wyniki kontroli, odpowiedzi opiniowanego na pytania z zakresu podstawowych informacji zadawanych w trakcie odpraw organ uznał, iż w doskonaleniu zawodowym funkcjonariusz ten uczestniczy jedynie biernie, nie potrafi przyswoić sobie wiedzy przekazywanej w trakcie szkoleń czy rozmów instruktażowych. Błędy, które popełnia opiniowany mogą go w przyszłości narazić na odpowiedzialność dyscyplinarną a w skrajnych przypadkach karną. Organ wskazał ponadto, że opiniowany w zasadzie nie przejawia trudności w komunikacji jednakże nie potrafi przełożyć konkretnego komunikatu słownego na działanie. Brak zdolności analitycznych i brak krytycznego stosunku do swojej pracy bardzo ogranicza jego możliwości w zakresie samokształcenia. Jednocześnie organ zaakcentował, że opiniowany wśród kolegów ma opinię osoby, na której nie można polegać i zdarza się, że proszą oni aby zwolnić ich od pełnienia służby w patrolu razem z opiniowanym bowiem obawiają się oni skutków błędów popełnianych przez niego. Dalej zaznaczono, że funkcjonariusz ma problemy z dokonywaniem gradacji zadań, co często prowadzi do nieterminowego ich wykonywania lub nieprawidłowej realizacji. Ma problemy w pracy zespołowej, nie potrafi realnie ocenić własnych możliwości. Zdarza mu się przejawić szkodliwą rywalizację, której skrajnym przykładem była odmowa przyjęcia pomocy oferowanej przez innych policjantów w trakcie wykonywania przez opiniowanego czynności związanych z ujawnionymi środkami odurzającymi, którą tłumaczył słowami "zabiorą mi wynik". Ostatecznie pomoc przyjął po wykazaniu mu już popełnionych błędów oraz po zadaniu kilku pytań dotyczących sposobu dalszego wykonywania czynności. W konsekwencji organ uznał, że opiniowany nie jest przydatny do służby. Z powyższą opinią nie zgodził się G.P. wskazując, iż w sprawie została już wydana opinia służbowa, od której złożył odwołanie, lecz nie otrzymał od organu żadnej odpowiedzi. Natomiast w dniu 6 września 2010 r. został zapoznany z nową opinią służbową sporządzoną przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komisariatu Policji w R.. Opinia ta była nieco zmieniona w stosunku do poprzedniej jednakże wniosek końcowy był taki sam. W ocenie odwołującego takie postępowanie organów nie jest do pogodzenia z zasadą pisemności oraz narusza w sposób istotny jego prawo do obrony. Podał dalej, że w dniu 10 września 2010 r. r. zgodnie z regulacją art. 29 ust. 2 ustawy o Policji powinien być mianowany do służby stałej. Pomimo, że termin ten już minął nie został w żaden sposób powiadomiony o jakichkolwiek decyzjach w tej sprawie. Natomiast opinia służbowa powinna być sporządzona na 30 dni przed mianowaniem policjanta na stałe, zaś opinia została sporządzona na 10 dni przed terminem mianowania. Odnosząc się do treści opinii wskazał, że - opinia jest krzywdząca i niesprawiedliwa oraz sporządzona została w sposób tendencyjny naruszający zasady opiniowania funkcjonariuszy policji, - żaden z bezpośrednich przełożonych nie informował go wcześniej o kierowaniu wobec niego tak dalece idących zarzutów, jak to przedstawiono w opinii, - opinia w większości zawiera subiektywne odczucia lub wrażenia przełożonych i w żadnym stopniu nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości, - opinia nie zawiera żadnych faktów czy dowodów potwierdzających zawarte w niej stwierdzenia wskazujące na brak przydatności do służby. - opinia nie wskazuje przyczyn, zdarzeń uzasadniających jej treść, co uniemożliwia obronę przed konkretnymi zarzutami i zweryfikowaniem ich wiarygodności - w opinii pominięto pozytywne wydarzenia z przebiegu służby. Odwołujący wskazał również, że w opiniowanym okresie na mocy rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...]r. otrzymał dodatek służbowy. W uzasadnieniu tego rozkazu wskazano, że odwołujący "wzorowo wykonuje swoje obowiązki służbowe, wykazuje się własną inicjatywą, aktywnością oraz dużym zaangażowaniem w podjętych czynnościach służbowych. Jest policjantem wysoce mobilnym i sumiennym". Zaznaczył ponadto, że pominięty został fakt mianowania go w dniu [...]r. na wyższy stopień służbowy sierżanta policji. Przy czym generalną zasadą awansowania na wyższy stopień był wymóg uzyskania pozytywnej oceny wykonywania obowiązków służbowych. Zaznaczył również, że w opiniowanym okresie nie był karany dyscyplinarnie ani zawieszony w służbie, nie przeprowadzano z nim rozmów dyscyplinujących, nie przypomina sobie rozmów instruktażowych, a dotychczas sporządzane opinie były zawsze dla niego pozytywne. Nie przypomina sobie także, aby podczas służb zwracano mu uwagę na temat jakości wykonywania przez niego czynności, jak również rzetelności w realizacji obowiązków. Nie był również informowany, aby ze strony opiekuna zostały przekazywane jego bezpośredniemu przełożonemu jakiekolwiek spostrzeżenia z przebiegu jego adaptacji zawodowej. Podniósł, że podczas całego okresu adaptacyjnego większość służb odbywał z policjantami w służbie przygotowawczej, którzy nierzadko posiadali mniejsze doświadczenie zawodowe i staż służbowy od niego bądź z funkcjonariuszami straży miejskiej bez jakiegokolwiek doświadczenia. Tak niewspółmiernie do zagrożeń podział patroli miał miejsce notorycznie. W jego ocenie taki stan rzeczy występował dlatego, że jego bezpośredni przełożeni z niewiadomych przyczyn osobiście uprzedzeni do jego osoby kreując tak trudne i niewygodne dla niego okoliczności pełnienia codziennej służby chcieli go narazić na jak największą ilość błędów i robili wszystko aby te błędy mógł popełnić. Zdaniem odwołującego opinia opiera się nie na faktach, lecz na rzekomych sugestiach anonimowych policjantów, zarzucających mu niekoleżeńskość bądź niechęć tychże policjantów do pełnienia z nim służby. Następnie przytoczył treści wpisów w notatniku służbowym z przeprowadzonych kontroli, które, jego zdaniem, zupełnie nie potwierdzają zarzutów stawianych w opinii. W konsekwencji uznał, iż cały proces opiniowania budzi szereg wątpliwości, co do jego prawidłowości a twierdzenia zawarte w opinii zostały sformułowane na podstawie incydentalnych zdarzeń, które miały miejsce w toku wykonywania przez niego czynności służbowych. Żaden z wniosków nie miał natomiast potwierdzenia w sprawowanym bezpośrednio nadzorze w trakcie pełnienia przez niego służby. Za bezpodstawne uznał zarzuty braku samokształcenia w sytuacji, gdy kończy studia zaś tematem jego pracy magisterskiej jest wykorzystywanie baz danych kapitału ludzkiego w Policji. Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w R. postanowił powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii służbowej, która w sprawozdaniu z dnia [...]r. uznała bezzasadność zarzutów zawartych w odwołaniu. Następnie Komendant Miejski Policji w R. pismem z dnia 14 października 2010 r. poinformował G.P. o fakcie podjęcia decyzji o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii służbowej. W wyniku rozpoznania skargi G.P. na ww. rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 1109/10 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zaaprobował stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, zgodnie z którym ostateczna decyzja w sprawie zatwierdzenia opinii służbowej może zostać zaskarżona i polegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wskazał, że opinia służbowa jest jednostronnym aktem przełożonego, który oddziaływuje zarówno na sferę osobistą opiniowanego, jak i jego sferę majątkową. Może bowiem wpłynąć na ocenę przydatności zawodowej takiej osoby, a nawet przesądzić o dalszym jego zatrudnieniu. Nadto może mieć wpływ na utratę lub ograniczenie prawa do nabycia pewnych świadczeń majątkowych związanych ze stosunkiem służbowym, które uzależnione są od oceny pracy funkcjonariusza, a co się z tym wiąże ma charakter decyzji administracyjnej, na co wskazuje również § 11 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji (...), który wprost stanowi o obowiązku wydania decyzji, co z kolei należy interpretować zgodnie z językowymi dyrektywami interpretacyjnymi i w konsekwencji przyjmować znaczenie pojęcia "decyzja" obowiązujące w języku prawniczym oraz procedurze administracyjnej. W dalszej kolejności Sąd zaznaczy, że kwestie związane z opiniowaniem funkcjonariuszy Policji reguluje nowe rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145), które nieco modyfikuje zasady opiniowania funkcjonariuszy, jednakże w myśl § 9 ust. 1 omawianego rozporządzenia do spraw dotyczących odwołań od opinii, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie mają przepisy rozporządzenia z dnia 17 czerwca 2002 r. Wobec uznania, iż opinia służbowa jest decyzją administracyjną o charakterze uznaniowym Sąd wskazał na konieczność poddania jej rygorom wynikającym z przepisów k.p.a., a w tym w szczególności z art. 107 tej ustawy. Sąd wskazał na brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło kontrolę jej legalności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd uznał za konieczne dokonanie przez organ oceny wszystkich okoliczności sprawy, po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego, lub ewentualnym jego uzupełnieniu, a następnie podjęcie decyzji i prawidłowe jej uzasadnienie, które pozwoli na ewentualną kontrolę legalności tego rozstrzygnięcia. Następnie decyzją nr [...] z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w R., na podstawie § 11 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890) w związku z art. 35 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną opinię z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ wskazał, że dokonał wnikliwej analizy całości dokumentacji zgromadzonej w związku z opiniowaniem służbowym policjanta, w tym akt osobowych nie skupiając się tylko na opiniowanym okresie służby. W jego ocenie wnioski końcowe dotyczące opiniowanego, tj. stwierdzenie jego nieprzydatności do służby, poparte są zarówno danymi zawartymi w punkcie II omawianej opinii jak i w opisowej ocenie odnoszącej się do przygotowania zawodowego, wywiązywania się z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności, a także predyspozycji do zajmowanego stanowiska służbowego. Organ wskazał, że podniesiona argumentacja tych ocen opiera się na zapisach dotyczących oceny przebiegu służby w opiniowanym okresie zawartych w dokumentacji, tj. kserokopiach notatników służbowych funkcjonariusza, rozliczeń służby, zeszytów kontroli i nadzoru Referatu Patrolowo-Interwencyjnego oraz książki kontroli sprzętu uzbrojenia. Z szeregu zapisów w nich zawartych wynikały negatywne oceny policjanta, co do sposobu i zaangażowania w realizację zadań służbowych, sporządzania dokumentacji, dbałości o powierzony sprzęt uzbrojenia. Z zapisów tych wynika, że G.P. dopuszczał się istotnych pomyłek i błędów, nie potrafił samodzielnie wykonywać podstawowych czynności służbowych, co skutkowało niską efektywnością w służbie, jak również przewlekłym sposobem załatwienia przydzielonych mu zadań. Nadto ww. nie wyciągnął wniosków z udzielanych mu instruktaży. Z rozliczeń opiniowanego po służbie, wynikają sformułowania ocenne osiągniętych przez niego wyników jak słabe, niezadawalajace, niedostateczne, co wprost świadczy o niewłaściwym zaangażowaniu w realizację nałożonych zadań służbowych. Ponadto zdaniem organu negatywna opinia jest konsekwencją pewnych zachowań, które mają swoje odzwierciedlenie w aktach osobowych. Organ wskazał tu na okres pobytu odwołującego na szkoleniu podstawowym w Szkole Policji w S. zakończonym ogólnym wynikiem nauki – dostatecznym oraz dopuszczenie się naruszenia dyscypliny służbowej, co skutkowało wszczęciem postępowania dyscyplinarnego oraz wyciągnięciem konsekwencji służbowych. Nadto powołał się na wcześniejsze opinie służbowe z dnia [...]r. oraz [...]r. cytując szeroko uzasadnienie tej ostatniej. Wskazał, że fakt popełnienia przewinienia dyscyplinarnego przez policjanta odbywającego szkolenie podstawowe polegające na "niedostosowaniu się do panujących zasad" jest przykładem braku zdolności adaptacyjnych opiniowanego do określonej sytuacji. Nadto podniósł, że opiniowany w minimalnym stopniu wykorzystał możliwość zgłębienia wiedzy przekazywanej na szkoleniu. Oceniając wyniki uzyskane przez opiniowanego w trakcie szkolenia organ stwierdził, że sosób jego zaangażowania w wykonywanie obowiązków służbowych spoczywających na słuchaczu kursu pozostawia wiele do życzenia. Natomiast bardzo dobra ocena z egzaminu końcowego (testu), zdaniem organu, nie stanowi średniej uzyskanych ocen, stąd nie odniesiono się do niej. W trakcie realizacji zadań służbowych opiniowany poprzestał na minimum zaangażowania, nie rozwijał się zawodowo. Jednocześnie organ stwierdził, że fakt podwyższenia G.P. dodatku służbowego wskazuje na brak stronniczości w ocenie funkcjonariusza przez przełożonych, co odebrane powinno zostać przez funkcjonariusza jako działanie wychowawcze i motywacyjne. Zaznaczył przy tym, że podwyżki dodatków wynikają z polityki finansowej prowadzonej przez Komendanta Miejskiego Policji w R., polegającej na wyrównywaniu dysproporcji w wysokości dodatków służbowych. Organ stwierdził również, iż mianowanie na wyższy stopień służbowy następuje na wniosek przełożonego ds. osobowych, w tym przypadku Komendanta Miejskiego Policji w R. w oparciu o aktualną opinię służbową, a więc w przypadku odwołującego na podstawie pozytywnej opinii z [...]r. Dalej wskazano, że opiniowany pełniąc służbę z mało doświadczonymi policjantami nie potrafił odnaleźć się jako dowódca patroli, nadto nie korzystał z doświadczeń bardziej doświadczonych policjantów. Powołując się na opisową część zaskarżonej opinii stwierdzono, że policjanci nie chcą pełnić z opiniowanym służby obawiając się popełnienia przez niego błędów. Odnosząc się natomiast do przedłożonego przez opiniowanego listu z podpisami poparcia 26 funkcjonariuszy uznał, że na tej podstawie nie można jednoznacznie ustalić czy podobne stanowisko wyrażają pozostali policjanci, którzy nie złożyli takiego podpisu, wskazano jednocześnie na brak możliwości obiektywnej oceny warunków, w jakich doszło do zebrania tych podpisów. Reasumując organ stwierdził, że uchybienia mające wpływ na ocenę miały miejsce w okresie objętym opinią, co stanowiło dostateczny materiał dowodowy umożliwiający jej wydanie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G.P. zakwestionował powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego uzasadnienie decyzji zawiera sformułowania, które w dużym stopniu nie nawiązują do wydanej opinii a jedynie "szukają" dla niej usprawiedliwienia i to w faktach, które miały miejsce w okresie nie objętym opinią, a nadto nawiązują do sytuacji, które decyzjami zostały zatarte w aktach osobowych. Uzasadnienie nie zawiera żadnych dowodów, a tylko wyrwane z kontekstu sytuacje. Skarżący ponownie akcentował brak wskazania przyczyn uzasadniających treść opinii, które powinny umożliwić indywidualizację stawianych mu zarzutów. Podkreślił, że opinia i podobnie zaskarżona decyzja zawierają ogólnikowe zwroty nie poparte żadnymi faktami. Argumentację organu odwoławczego w sprawie przyznania podwyższonego dodatku służbowego skarżący uznał za nadinterpretację zasad i procedur przyznawania tego typu uposażeń. Nadto wskazał na sprzeczność tej argumentacji z uzasadnieniem zawartym w rozkazie o podwyższeniu dodatku. Zdaniem skarżącego także fakt mianowania go [...]r. na wyższy stopień służbowy sierżanta policji można jednoznacznie traktować jako wyróżnienie jego osoby. W dalszej kolejności skarżący ponownie zaprezentował argumentację zawartą w odwołaniu od opinii. Zarzucił ponadto brak zapoznania go z załącznikami stanowiącymi materiał dowodowy w sprawie. Zwrócił uwagę na brak dowodów potwierdzających twierdzenie jakoby policjanci nie chcieli z nim pracować w kontekście przedłożonej przez niego listy z podpisami 26 policjantów mających w tym względzie odmienne stanowisko. Nadmienił, że ukończył studia i obronił pracę magisterską, której temat wskazuje na zaangażowanie w rozwój w służbie Policji. Tym samym za bezpodstawne uznał twierdzenie, iż studiuje jedynie dla własnego interesu. Ponadto w ocenie skarżącego uzyskanie zgody Komendanta na urlop celem napisania pracy magisterskiej wbrew opiniom przełożonych spowodowało późniejszy negatywny ich stosunek do jego osoby. Nadto podniósł, iż do sprawy nie załączono chociażby grafiku służb z lipca 2010 r., z którego wynika, że jest jedynym policjantem w Referacie Patrolowo-Interwencyjnym pełniącym służbę w systemie ośmiogodzinnym. Za nieprawdziwe uznał twierdzenie, że jego wyniki w służbie się obniżyły, gdyż ilość ujawnionych przez niego wykroczeń była zdecydowanie większa niż w poprzednim okresie opiniowania. Miał też większą ilość zatrzymań sprawców popełnienia przestępstw, a tuż przed opiniowaniem zatrzymał osoby posiadające środki odurzające, z których jedna została tymczasowo aresztowana. Za dowód braku rzetelności Komisji powołanej w jego sprawie przez Komendanta uznał twierdzenie zawarte w sprawozdaniu z dnia 12 października 2010 r., że w stosunku do niego trwa postępowanie dyscyplinarne o zagubienie książki ewidencji, podczas kiedy postępowanie to zostało prawomocnie umorzone w dniu 2 sierpnia 2010 r. Ponadto wskazał, iż w zaskarżonej decyzji wzięto pod uwagę okoliczności sprzed paru lat, jak np. Szkołę Policji w S. wskazując tylko sytuacje, które przemawiają przeciwko niemu, w tym karę nagany, która uległa już zatarciu. Nie wzięto natomiast chociażby oceny końcowej z egzaminu jako obiektywnej i świadczącej o całoksztalcnie zdobytych umiejętności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należało odnieść się do wniosku w kwestii dopuszczalności wniesienia skargi w przedmiocie opinii służbowej policjanta. Sądowi znana jest treść uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. w sprawach o sygn. akt I OPS 2/11 oraz I OPS 3/11. W pierwszej z nich zajęto stanowisko, że na postanowienie dyrektora zakładu karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, wydane na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. nr 138, poz.643) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W drugiej sprawie NSA zajął stanowisko, że na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza opinii służbowej, wydanej na podstawie § 15 ust. 4 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz wzoru formularza opinii służbowej ( Dz. U. Nr 172, poz.1405 ze zm.) nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Jednocześnie po myśli art. 269 § 1 P.p.s.a. żaden skład sądu administracyjnego nie może rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale składu siedmiu sędziów. Jednakże przywołane wyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą opinii służbowych funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, nie zaś opinii służbowych funkcjonariuszy Policji. Przedmiotem analiz w przywołanych uchwałach były przepisy innych aktów prawnych, niż przepisy normujące kwestie opinii służbowej funkcjonariusza Policji. Nie jest w tej sytuacji możliwe powołanie się na treść tych uchwał. Podkreślenia też wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny na temat opinii służbowych funkcjonariuszy różnych służb wypowiadał się w dwóch odrębnych uchwałach. Natomiast istotna w niniejszej sprawie jest okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Gl 1109/10 uznał za dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie, którego przedmiotem jest opinia służbowa funkcjonariusza Policji. Zgodnie zatem z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W tej sytuacji Sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest stanowiskiem wyrażonym w powyższym wyroku. Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2011 r., którym uchylona została wcześniejsza decyzja Komendanta Miejskiego Policji w R., Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego, co narusza art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiając Sądowi dokonanie kontroli tego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu podkreślić, że sądy administracyjne w ramach sprawowanej sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji zobowiązane są do badania legalności podejmowanych działań. W myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Opinia służbowa jest aktem, w drodze którego przełożony stwierdza, czy rozwój zawodowy opiniowanego przebiega we właściwym kierunku, czy obowiązki służbowe są należycie przez niego wykonywane, gwarantując sprawność działania policji oraz czy w związku z tym zachodzą przesłanki awansowania służbowego, lub służbowej degradacji, nie wyłączając zwolnienia ze służby. Opinia służbowa policjanta, na co wskazał także Sąd w powyższym wyroku, jest aktem administracyjnym o charakterze uznaniowym. Decyzja taka powinna być podjęta w wyniku wszechstronnej oceny danego przypadku, która dokonywana jest na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Decyzja wydawana w ramach uznania administracyjnego dopuszcza wybór przez organ jednej z możliwych konsekwencji wynikającej z zastosowanej normy prawnej. Co do zasady sądowa kontrola takich decyzji jest ograniczona. Sprowadza się ona bowiem zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku postępowania, zgodnie z zasadą określoną w art. 7 k.p.a., podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego czy zebrano i rozpatrzono wszelkie dowody oraz przede wszystkim czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako niezbędnego warunku wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99, Lex nr 54171). Natomiast motywy, jakimi kieruje się organ dokonując jednego z możliwych wyborów rozstrzygnięcia muszą zostać przedstawione w sposób przekonywujący i racjonalny. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy przyjdzie wskazać, że organ l instancji w uzasadnieniu opinii powołał się ogólnie na przykłady zachowań opiniowanego (niewłaściwe zaangażowanie w realizację zadań służbowych, przewlekły sposób załatwiania spraw, istotne błędy w sporządzanej dokumentacji), stosunek innych policjantów do opiniowanego (zwracanie się policjantów o nieprzydzielanie ich do patrolu wspólnie z opiniowanym w związku z obawami przed skutkami popełnianych przez niego błędów), które negatywnie rzutują na ocenę pełnienia przez niego służby. Nie wskazano przy tym konkretnych przykładów zaniedbań, uchybień, które uzasadniałyby te oceny, a w ostateczności wniosek o nieprzydatności opiniowanego policjanta do służby. W zakresie oceny braku zainteresowania somkształceniem zawodowym organ nie wskazał, aby opiniowany odmówił udziału w proponowanych mu zajęciach, szkoleniach i innych formach dokształcania zawodowego o charakterze nieobowiązkowym, wszak nie negowano jego udziału w obowiązkowych zajęciach doskonalenia zawodowego. Natomiast skarżący w okresie objętym opinią kończył studia, które rozpoczął jeszcze przed przyjęciem go do służby przygotowawczej. Nadto opinia zawiera ogólne twierdzenia o braku efektywności w przyswajaniu i utrwalaniu wiedzy z zakresu obowiązujących przepisów i procedur, bez wskazania przykładów wskazujących na rodzaj, charakter i wagę popełnianych błędów oraz określenia ich ilości w stosunku do wykonywanych czynności. Orzekając w sprawie tej opinii Komendant Miejski Policji w R. uznał, że znajduje ona potwierdzenie w materiale dowodnym. Przy czym organ ten na poparcie tak zajętego stanowiska ogólnikowo wskazał na szereg zapisów, z których wynikały negatywne oceny co do sposobu realizacji przez opiniowanego zadań służbowych, zaangażowania w realizację tych zadań, sporządzania dokumentacji oraz dbałość o powierzony mu sprzęt. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, Komendant Miejski Policji powielił stanowisko organu I instancji oraz komisji do zbadania zaskarżonej opinii, odnosząc je do ogólnie przywołanego materiału dowodowego. Organ odwoławczy, tak jak zresztą organ I instancji, nie wskazał, jakie konkretne dowody znajdujące się w materiale dołączonym do akt administracyjnych świadczą o zachowaniach skarżącego, które bądź ze względu na ich charakter, rodzaj, bądź też częstotliwość ich występowania rzutują na tak negatywną ocenę, która w ostateczności doprowadziła do wniosku o nieprzydatności opiniowanego do służby. Wszak w znajdujących się w aktach kopii dokumentów jest szereg zapisów, które świadczą o właściwym zaangażowaniu funkcjonariusza, dobrych wynikach, braku zaniedbań. Komendant nie wskazał także, jakie konkretnie istotne pomyłki i błędy popełniał opiniowany w sporządzanej przez siebie dokumentacji oraz w ilu przypadkach taka sytuacja miała miejsce. Tymczasem np. z wpisów dokonanych w 2010 r. w zeszycie kontroli i nadzoru RPJ dotyczących opiniowanego (dwa wpisy), tylko w zakresie kontroli elektronicznych kart pracy RPI odnotowano braki w ich wypełnieniu (materiał znajdujący się w aktach administracyjnych). Ponadto organ nie podał jakichkolwiek przykładów wskazujących na zarzucaną w opinii przewlekłość prowadzonych przez opiniowanego postępowań, nie zweryfikował twierdzeń zawartych w opinii, co do negatywnego stosunku do opiniowanego innych policjantów w szczególności, że skarżący przedłożył pismo podpisane przez 26 funkcjonariuszy referatu, w którym pełnił służbę wskazujące, iż nie podzielają oni tych twierdzeń. Jednocześnie w aktach osobowych opiniowanego znajduje się wniosek Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w R. z dnia [...]r. o podwyższenie G.P. dodatku służbowego. W uzasadnieniu tego wniosku wskazano, że G.P. z nałożonych na niego obowiązków służbowych wywiązuje się bardzo dobrze, osiągane przez niego wyniki są odzwierciedleniem właściwego zaangażowania, swoją postawą i zaangażowaniem w sposób znaczący przyczynia się do wskaźników efektywności służb patrolowo-interwencyjnych, jest pracownikiem sumiennym, zdyscyplinowanym w pełni zasługujacycm na wyróżnienie podwyższeniem dodatku służbowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że negatywna opinia sporządzona przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w R. obejmująca okres służby od 15 sierpnia 2009 do 14 lipca 2010 r. pozostaje w sprzeczności z oceną przez niego wyrażoną we wskazanym wniosku z dnia 18 maja 2010 r. Istotna rozbieżność stanowisk co do oceny skarżącego bez względu na to, na jaki użytek była ona formułowana wskazuje, że albo co najmniej do daty skierowania wniosku o podwyższenie dodatku Naczelnik bardzo dobrze oceniał opiniowanego albo wniosek poświadcza nieprawdę w zakresie tej oceny. Przyjdzie także wskazać, że ocenę zawartą w przedmiotowym wniosku podzielił także Komendant Miejski Policji w R., czemu dał wyraz w uzasadnieniu rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku służbowego temu funkcjonariuszowi. Nie zasługuje natomiast na akceptację stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że podwyższenie dodatków wynika z polityki finansowej plegajacej na wyrównywaniu dysproporcji w wysokości dodatków służbowych, co może sugerować, iż ocena zawarta we wniosku służyła wyłączenie na użytek przyznania dodatku służbowego w zwiększonej wysokości. Zgodnie bowiem z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 252, poz. 1732 ze zm.), w oparciu o które opiniowanemu podwyższono dodatek służbowy, policjant może taki dodatek otrzymać za należyte wykonywanie obowiązków, a zatem nie z innych przyczyn. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość, jak stanowi wskazany § 9 ust. 2, uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Niezrozumiałe jest także powoływanie się dla uzasadnienia negatywnej opinii służbowej na okoliczności sprzed okresu, za jaki opinia była wydana. W tym zakresie Komendant między innymi szeroko zacytował treść opinii z dnia [...]r. obejmującej okres służby G.P. od 30 lipca 2008 do 14 sierpnia 2009 r., co zdaje się miało wskazywać na takie oceny realizacji przez niego w tym czasie obowiązków służbowych, które są konsekwencją obecnej negatywnej opinii. Z drugiej natomiast strony stwierdzono, że w oparciu o tą opinię Komendant Miejski Policji w R. wystąpił z wnioskiem o mianowanie tego policjanta na wyższy stopień służbowy. Natomiast w świetle regulacji art. 52 ustawy o Policji, jednym z warunków mianowania na wyższy stopień służbowy oprócz czasu służby, którego minimum określa ust. 2 (co wskazuje, iż nie ma obowiązku wystąpienie z wnioskiem o mianowanie w związku z upływem określonego okresy służby) oraz zajmowanego stanowiska jest ocena policjanta, którą odzwierciedla opinia służbowa. Tymczasem treść opinii z dnia [...]r. zawierająca oceny, na które obecnie się powołano dla uzasadnienia negatywnej opinii nie stanowiła przeszkody do wystąpienia o mianowanie skarżącego na wyższy stopień służbowy, choć przecież Komendant Miejski Policji w R. mógł wstrzymać się z takim wystąpieniem do czasu wydania nowej opinii. Powyższe oznacza, że wbrew zasadzie wyrażonej w art. 7 k.p.a. organ odwoławczy nie rozważył wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, jak również nie poddał wnikliwej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, opierając w istocie swoje rozstrzygnięcie na ocenie i argumentacji zaprezentowanej przez Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w R., która jak wskazano jest ogólnikowa a nadto pozostaje w ewidentnej sprzeczności z inną oceną skarżącego wyrażoną przez tego Naczelnika w okresie objętym opiniowaniem skarżącego, która w żadnym razie nie dawała podstaw do sformułowania wniosku o nieprzydatności skarżącego do służby. Jednocześnie z akt nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a., stąd za zasadny należy uznać zarzut nie zapoznania skarżącego z załącznikami stanowiącymi materiał dowodowy w sprawie, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze powyższe uchybienia, Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że ratio legis uregulowań zawartych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 17 czerwca 2002 r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej oraz art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji sprowadza się do tego, że opinia dotycząca służby przygotowawczej winna być sporządzona w okresie tej służby, a więc przed mianowaniem do służby stałej. Tym samym postępowanie toczące się już po mianowaniu na stałe w istocie jest bezprzedmiotowe, co winno skutkować jego umorzeniem. Wprawdzie w § 11 ust. 5 powyżej wymienionego rozporządzenia określony został katalog rozstrzygnięć przełożonego właściwego do rozpatrzenia odwołania od opinii, jednakże dotyczy on wyłącznie sposobu załatwienia sprawy co do istoty a więc pod względem merytorycznym. Nie wyłącza zatem stosowania przepisów ogólnych procedury administracyjnej dotyczących bezprzedmiotowości postępowania. W takim przypadku w grę wchodzi art. 105 k.p.a. a w postępowaniu odwoławczym art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. \