IV SA/Gl 1310/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2014 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności powstałych z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku nr [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Alimentacyjnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w T., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T., odmówił F. W., na jego wniosek z dnia 17 czerwca 2013 r., umorzenia zadłużenia alimentacyjnego w kwocie 3 307,50 zł powstałego z tytułu wypłacenia zaliczki alimentacyjnej osobie uprawnionej. Podstawę prawną wydania rozstrzygnięcia stanowił art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wobec F. W. toczyło się postępowanie w sprawie uznania go za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych oraz przytoczono dokonane w tym postępowaniu ustalenia co do jego sytuacji majątkowej i rodzinnej. Następnie stwierdzono, że Komornik Sądowy prowadzący postępowanie egzekucyjne nie wyegzekwował i nie przekazał tutejszemu organowi jakichkolwiek kwot od dłużnika. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku strony podniesiono, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z ustawowymi odsetkami. Przywołano następnie treść art. 30 ust. 1 ww. ustawy podkreślając, że jedyną i konieczną przesłanką pozwalającą na podjęcie decyzji o umorzeniu zaległości z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej jest skuteczność egzekucji przez co najmniej 3 lata, a nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Na tej podstawie organ stwierdził, że strona nie spełnia warunków do umorzenia przedmiotowych zaległości nawet w wysokości 30%, gdyż z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że egzekucja jest skuteczna przez okres co najmniej trzech lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Od powyżej decyzji F. W. wniósł odwołanie podnosząc, że nie jest w stanie pokryć zadłużenia ze względu na swoją ciężką sytuację finansową. Zaznaczył, że dochód jego rodziny to kwota 1460 zł, na którą składa się zasiłek rodzinny wraz z dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz alimenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] nr [...], działając na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewiduje w art. 30 ust. 1, iż organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy (w tym należności powstałe z tytułu zaliczek alimentacyjnych wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej) w łącznej wysokości: 1. 30% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasadzonych alimentów, 2. 50% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, 3. 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Natomiast zgodnie z przepisem art. 30 ust. 2 tej ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Kolegium wskazało, że stoi na stanowisku (podyktowanym zmianą linii orzeczniczej sądów administracyjnych), iż hipotezą zarówno ust. 1 jak i ust. 2 art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Zdaniem Kolegium brzmienie art. 30 ust. 2 cyt. ustawy nie pozostawia wątpliwości, że ocena czy w określonym przypadku zachodzą wspomniane względy pozostawiona została uznaniu organów. Jednak przepis ten nie pozostawia organom pełnej dowolności. Organ I instancji powinien udowodnić, że w konkretnym przypadku nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji dochodowej i rodzinnej. Umorzenie świadczeń jest wyjątkiem od reguły i nakłada na organ właściwy obowiązek zbadania, czy przedmiotowy wniosek rzeczywiście dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego. Następnie Kolegium stwierdziło, że organ I instancji zarówno w postępowaniu dowodowym, jak i w uzasadnieniu decyzji udowodnił, że w przypadku strony nie zaszły szczególnie uzasadnione okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Uznało, że odmawiając umorzenia świadczeń organ I instancji wykazał na jakiej podstawie oparł swoje twierdzenia i w czym wyrażają się przesłanki odmowy. Jednocześnie zauważyło, że F. W. jest osobą zdrową, w wieku produkcyjnym. Dodatkowo Kolegium wskazało odwołującemu, że istnieje możliwość rozłożenia na raty kwoty świadczeń, czy też odroczenie terminu płatności. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze F. W. nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego ponownie eksponując trudną sytuację materialną i finansową swojej rodziny spowodowaną niemożnością podjęcia przez niego stałego zatrudnienia wysokim zadłużeniem. Skarżący wskazał jednocześnie, że uczestniczy w kosztach utrzymania córki N. W., na rzecz której zostały wypłacone należności alimentacyjne. Podkreśli, że obecnie Sąd ustalił wysokość alimentów na to dziecko w kwocie 150 zł, a więc w kwocie niższej od poprzednio zasądzonych alimentów w wysokości 300 zł. Podniósł, że matka dziecka złożyła do komornika wniosek o zawieszenie postępowania zabezpieczającego oraz zobowiązała się do złożenia pisma o rezygnacji z prawa do spłaty zaległości z tytułu niepłaconych alimentów. Ponadto podkreślił, że toczy się także przeciwko niemu postępowanie w sprawie zadłużenia alimentacyjnego, które posiada w związku z niewywiązywaniem się z obowiązku alimentacyjnego wobec dwóch córek z pierwszego małżeństwa. Będzie starał się również w formie ugodowej ustalić z ich matką możliwą do regulowania sumę alimentów oraz pomagać córkom w każdy inny sposób w miarę swoich możliwości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., nr 270 ze zm.). Przy czym w myśl art. 134 § 1 tej ustawy sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2012r., poz. 1228 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą" Przy czym sprawa dotyczy umorzenia wypłaconych zaliczek alimentacyjnych przyznanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Brak przepisów przejściowych dotyczących zasady stosowania ulg w dochodzeniu zwrotu zaliczek alimentacyjnych powoduje konieczność rozpatrywania tych spraw przez organy administracji publicznej w oparciu o przepisy obowiązujące w chwili orzekania przez te organy, to jest na podstawie powołanej wyżej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sprawa o umorzenie należności nie jest już bowiem sprawą o zaliczkę alimentacyjną. Problematykę umorzenia dłużnikowi należności alimentacyjnych, wypłaconych w miejsce alimentów reguluje przepis art. 30 ustawy. W ustępie 1 przewiduje on możliwość umorzenia należności z funduszu i należności z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej w zależności od okresu skutecznej egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego przez 3, 5 albo 7 lat. Przy tym właściwym do orzekania jest organ dłużnika. Organy w niniejszej sprawie stwierdziły, że strona skarżąca nie spełnia warunków na podstawie tej regulacji do umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Przy czym, co istotne, organ I instancji, będący jednocześnie organem dłużnika i wierzyciela uznał, że tylko w oparciu o ten przepis mógł rozstrzygać w kwestii wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności. W tym miejscu wskazać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność w zakresie możliwości zastosowania art. 30 ust. 2 ustawy do umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, a więc wynikających z decyzji wydanych na podstawie starej ustawy. Wedle pierwszego stanowiska przepis, zgodnie z wykładnią językową, należy odczytywać literalnie tj. dosłownie z jego brzmieniem. Skoro zatem ustawodawca uznał, iż prawo do umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego, z uwagi na ciężką sytuację dochodową i rodzinną, obejmuje wyłącznie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a nie obejmuje należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, to w związku z tym jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 3 lat, o czym mowa w art. 30 ust. 1 nowej ustawy. Oznacza to, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1426/11, publik. Lex nr 1126266). Jednakże taka literalna wykładnia przepisu art. 30 ust. 2 ustawy spowodowałaby pozbawienie możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową tych dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni, których należności powstały pod rządami ustawy z 1974 r. o funduszu alimentacyjnym albo pod rządami obecnej ustawy nadal taką możliwość posiadają. Takie zróżnicowanie sytuacji dłużników objętych ustawą o zaliczce alimentacyjnej i ich znacznie słabsza pozycja w stosunku do dłużników alimentacyjnych sprzed 2005 i po 2008 roku nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. Dodatkowo wskazać należy, że ustawa o zaliczce alimentacyjnej (podobnie jak nowa ustawa) przewidywała możliwość umorzenia należności wobec Skarbu Państwa z uwagi na trudną sytuację rodzinną i dochodową dłużnika. Tym bardziej zatem hipotezą zarówno ust. 1, jak i ust. 2 art. 30 ustawy objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt I OSA 1095/11 (orzeczenie dostępne w CBOSA) wskazano, że nieprawidłowe jest stanowisko, że w przypadku umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych zastosowanie znaleźć może wyłącznie regulacja zawarta w art. 30 ust. 1 nowej ustawy, bowiem użycie przez ustawodawcę w art. 30 ust. 2 tej ustawy określenia "świadczenia z funduszu alimentacyjnego", nie oznacza możliwości umorzenia w tym trybie jedynie należności wypłaconych wierzycielowi alimentacyjnemu w oparciu o przepisy obowiązującej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tego rodzaju interpretacja w sposób nieuzasadniony dyskryminowałaby jedną kategorię dłużników alimentacyjnych, co z kolei sprzeciwiałoby się określonej w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadzie demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasadzie równości wobec prawa (art. 32). Ponadto stosowanie przepisów nowego prawa do należności powstałych pod rządami przepisów obowiązujących poprzednio, wymaga konsekwentnego uznania, że regulacja wspomniana obejmuje określone stany faktyczne w swym całokształcie. Przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów należy zatem stosować mając na uwadze nie tylko wykładnię językową, ale również jego wykładnię funkcjonalną i systemową, zwłaszcza wtedy, gdy wykładnia językowa sprzeciwiałby się podstawowym konstytucyjnym zasadom. Brak takiej prokonstytucyjnej wykładni art. 30 ust. 2 tej ustawy spowodowałby, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację dochodową i rodzinną dłużnika w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni nadal taką możliwość posiadają ( por. też wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2013 r. sygn. akt 534/12) Przychylając się zatem do drugiego z wyżej zaprezentowanych poglądów stwierdzić należy, iż w świetle art. 30 ustawy dopuszczalne jest umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych zarówno z uwzględnieniem przesłanki skuteczności egzekucji (ust. 1), jak również z uwzględnieniem przesłanki trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego (ust. 2). Powracając na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że Kolegium w zaskarżonej decyzji stanęło na stanowisku, podyktowanym linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że hipotezą art. 30 ust. 2 ustawy objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych i dokonało oceny sytuacji skarżącego w zakresie przesłanki określonej w tym przepisie. Uszło jednakże uwadze Kolegium , że organ I instancji takiej oceny nie dokonał. Organ I instancji orzekał bowiem wyłącznie na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy podkreślając, że nawet bardzo trudna sytuacja dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych. Z powyższego wynika, iż organ ten oceniając możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych pominął sytuację dochodową i rodzinną skarżącego, jako jedną z przesłanek umorzenia tych należności określoną w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Wobec tego Kolegium dokonując oceny sytuacji skarżącego w zakresie spełnienia przesłanki z art. 30 ust. 2 naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem orzekało na podstawie normy prawnej, która nie stanowiła podstawy prawnej wydanego przez organ I instancji orzeczenia. Organ I instancji nie dokonał bowiem oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej po kątem spełnienia przesłanki określonej w art. 30 ust. 2 ustawy. Tym samym należało stwierdzić, że Kolegium rozpoznało i rozstrzygnęło sprawę również w zakresie określonym w art. 30 ust. 2 ustawy, który nie stanowił podstawy rozpoznania i rozstrzygania przez organ I instancji, czym naruszyło art. 15 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. To natomiast obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd uznał także za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji, która narusza przepisy prawa materialnego poprzez pominięcie sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego, jako jednej z przesłanek umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, o której mowa w art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku i oceni możliwość umorzenia względem skarżącego należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych nie tylko z uwzględnieniem art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ale również z uwzględnieniem ust. 2 powołanego artykułu, dokonując w tym zakresie, z udziałem strony ustaleń faktycznych oraz ich wnikliwej oceny, co pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie organ I instancji wydając decyzję powinien wskazać nie tylko wysokość zadłużenia z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej o umorzenie którego strona występuje, ale również osobę uprawnioną oraz okres za jaki należności z tego tytułu zostały wypłacone, czego zabrakło w objętej kontrolą decyzji tego organu. ----------------------- 1