IV SA/Gl 1313/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta G. na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3, art. 7, art. 8, art. 17. Ust.1 pkt 4, art. 36 pkt 1 ppkt b, art. 38 ust. 1, 2, 3, 4, 5, art. 106 ust. 1 i 4, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 oraz 147 ust. 7ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 182 ze zm.) przyznano W. B. zasiłek okresowy w kwocie 312,19 zł miesięcznie na okres od 1 września do 31 grudnia 2013r. Z ustaleń organu wynikało, że posiadane przez stronę zasoby pieniężne nie wystarczają na zaspokojenie jego niezbędnych potrzeb ze względu na bezrobocie. Organ wskazał, że ustawa o pomocy społecznej określa zasiłek okresowy jako różnicę pomiędzy kryterium dochodowym osoby gospodarującej samotnie lub w rodzinie, przy czym kwota ta nie może być niższa niż 50 % tej różnicy i nie mniejsza niż 20 zł. W dalszym ciągu uzasadnienia wyjaśniono zasady określania wysokości zasiłku okresowego podnosząc, że w pierwszej kolejności uwzględnia się sytuację materialną, zdrowotną i zawodową wnioskodawcy, następnie analizuje obciążenia budżetu domowego wnioskodawcy, wydatki związane z opłatami czynszu, energii, gazu itp., a także ewentualną konieczność ponoszenia innych dodatkowych kosztów utrzymania. Zaznaczono, że zasiłek okresowy ustala się w takiej wysokości, by wraz z posiadanym dochodem, w miarę możliwości, pozwalał na realizację niezbędnych potrzeb bytowych. Odnosząc się do stanu faktycznego sprawy stwierdzono, że w sierpniu 2013r. dochód wnioskodawcy w postaci przyznanego mu dodatku mieszkaniowego wyniósł 287,63 zł. Odwołując się natomiast do zasad przyznawania pomocy obowiązującej w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. organ wyjaśnił, że zasiłek okresowy ustala się w wysokości 50% różnicy pomiędzy kryterium dochodowy, a dochodem osoby potrzebującej, uzyskanym w miesiącu poprzedzającym datę złożenia wniosku. W piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W. B. przedstawił swoją i jego rodziny sytuację podnosząc, że jako niepełnosprawny na stałe, nie może podjąć pracy. Także jego brat, ze względu na wiek i stan zdrowia nie ma pracy zarobkowej i został skierowany do prac społeczno-użytecznych, z tytułu których otrzymuje 320 zł. Strona oświadczyła, że czuje się dyskryminowana, gdyż składane przez nią wnioski o pomoc społeczną rozpatrywane są odmownie. Pismo W. B. potraktowane zostało jako odwołanie od decyzji organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium wskazało, że zasiłek okresowy jest świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej, którego otrzymanie uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego. Jego beneficjentem może być osoba samotnie gospodarująca i rodzina. Ustalając wysokość zasiłku okresowego organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 2 ust. 3 i ust. 4 ustawy, a więc dostosowuje rozmiar świadczenia do okoliczności konkretnej sprawy, uwzględniając potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji, co do wysokości uzyskiwanego przez rodzinę odwołującego dochodu, który stanowił dodatek mieszkaniowy w wysokości 287,63 zł. Wskazano, iż kryterium dochodowe dla rodziny odwołującego wynosi 912 zł. Minimalna kwota zasiłku okresowego wynosi zatem 312,19 zł, jako 50 % różnicy pomiędzy uzyskanym dochodem, a kryterium dochodowym dla rodziny. Wyjaśniono, że organ I instancji uzasadnił przyczynę przyznania zasiłku okresowego w kwocie minimalnej, powołując się na politykę finansową ośrodka, co zdaniem Kolegium stanowi o słuszności działania organu I instancji i nie narusza przepisów ustawy o pomocy społecznej. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. B. podniósł, iż przyznawane mu i jego bratu zasiłki okresowe są systematycznie obniżane i obecnie nie pozwalają na pokrycie wszystkich koniecznych wydatków. Postępowanie organu uznał jako dyskryminację prowadzącą do pozbawienia go możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb bytowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustanowiony dla skarżącego pełnomocnik z urzędu, w złożonym w dniu 23 września 2014r. piśmie procesowym podtrzymał osobistą skargę W. B. stwierdzając dodatkowo, że przyznana skarżącemu tytułem zasiłku okresowego kwota 312,19 zł jest nieadekwatna do sytuacji społecznej i materialnej jego rodziny i przeczy celom pomocy społecznej. Podniesiono, że z ustawy o pomocy społecznej nie wynika, w jakiej wysokości należy przyznać zasiłek okresowy osobom, które kwalifikują się to tego rodzaju pomocy. Wysokość zasiłku ograniczona jest ustawowo w przypadku osób samotnie gospodarujących do kwoty 418 zł, a w przypadku osób w rodzinie do wysokości kryterium dochodowego i nie może być niższa od 50 % różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a faktycznym dochodem rodziny. W takiej właśnie wysokości przyznano skarżącemu wnioskowane świadczenie nie biorąc w ogóle pod uwagę stanu zdrowia, podstawowych potrzeb życiowych rodziny, stałych wydatków miesięcznych czy też braku możliwości zarobkowania, pozostawiając rodzinę praktycznie bez wystarczających środków do życia. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, potrzeby rodziny skarżącego odpowiadają celom pomocy społecznej, co potwierdza fakt przyznania mu świadczenia. Wysokość przyznanego zasiłku okresowego nie odpowiada jednak potrzebom rodziny. Zauważono nadto, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie odwołano się do braku możliwości finansowych Ośrodka w zakresie przyznawania zasiłków okresowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dostrzegł uchybienia skutkujące koniecznością jej uchylenia. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 38 ustawy o pomocy społecznej zwanej dalej ustawą. Regulacja zawarta w przywołanej normie dotyczy jednego ze świadczeń przyznawanych w ramach pomocy społecznej, jakim jest zasiłek okresowy. Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a ponadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia. Przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność lub bezrobocie osoby gospodarującej samotnie lub w rodzinie, której dochód jest niższy od właściwego kryterium dochodowego. W kontrolowanej sprawie, jako niesporne przyjąć należy, że skarżący spełniał warunki wymagane w treści art. 38 ustawy, a kwestią wymagającą rozważenia była wysokość przyznanego mu zasiłku okresowego. W przywołanym przepisie art. 38 ustawy określona została jednocześnie minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego. W myśl art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek okresowy ustala się (w przypadku osoby gospodarującej w rodzinie) do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a rzeczywistym dochodem rodziny, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż kryterium dochodowe, które aktualnie dla osoby w rodzinie wynosi 456 zł miesięcznie. Po myśli z art. 38 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, kwota zasiłku okresowego ustalona według reguł, o których mowa w art. 38 ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym. Jednocześnie kwota ta nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Ustawodawca pozostawił natomiast organowi możliwość działania w ramach uznania administracyjnego jedynie w obszarze wyznaczonym treścią art. 38 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 3 i ust. 4 ustawy. W obszarze tym organ poruszać się może swobodnie, przy czym nie może tracić z pola widzenia generalnych zasad pomocy społecznej. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji w przedmiocie zasiłku okresowego, polega zatem z jednej strony na sprawdzeniu czy w sposób właściwy uwzględnione zostały normy o charakterze ius cogens wyznaczające przesłanki do przyznania zasiłku okresowego oraz jego maksymalną i minimalną wysokość. Z drugiej strony, w zakresie przypisanego organowi uznania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013r. sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Jeśli bowiem organowi przypisana została swoboda decyzyjna, co do ostatecznej wysokości zasiłku okresowego, to wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego nie może więc obejmować kwestii słuszności wyboru konkretnej kwoty lecz jedynie motywy jej ustalenia. W ocenie Sądu organy pomocy społecznej nie naruszyły bezwzględnie obowiązujących norm, interpretując zasadnie art. 38 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, a także uwzględniając zapis zawarty w jej art. 2 ust. 3 i 4. Natomiast wydające obie decyzje organy nie wypełniły należycie obowiązku obciążającego je z racji podejmowania rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Istotne zastrzeżenia Sądu budzi treść sporządzonych przez organy uzasadnień wydanych decyzji, które zasadniczo nie pozwalają na przeprowadzenie sądowej kontroli rozstrzygnięcia sprawy. Tak, jak w uzasadnieniu organu I instancji, jak również w uzasadnieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego, poza generalnymi wskazaniami co do tego w jaki sposób oceniać należy niezbędną wysokość zasiłku okresowego, brak jest odniesienia tych wskazań do konkretnych okoliczności sprawy istniejących po stronie skarżącego. Oba organy poprzestały wyłącznie na przedstawieniu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego, miesięcznego dochodu. Co prawda, w aktach sprawy przedstawiono analizę budżetu domowego, która została przez skarżącego zaaprobowana własnoręcznym podpisem (k. 11 akt administracyjnych). Jednak zawarte tam dane, określone jako "łączny dochód", a dotyczące stanu faktycznego z sierpnia 2013r., nie są w pełni adekwatne do dochodu, jaki uzyskiwać będzie skarżący w chwili przyznania mu zasiłku okresowego w wysokości 312,19 zł. Już z tego wyliczenia wynika, że przyznanie stronie zasiłku okresowego w kwocie 312,19 zł, w miejsce zasiłku w wysokości 316,17 zł, pozostawi jakiś fragment jej niezbędnych potrzeb poza możliwością ich realizacji. Analiza powyższa nie była przedmiotem rozważań żadnego z procedujących w sprawie organów. Nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwanie w materiale akt sprawy administracyjnej uzasadnienia dla kontrolowanego rozstrzygnięcia, zwłaszcza w przypadku decyzji o charakterze niezwiązanym, kiedy to występuje po stronie organu szczególny obowiązek przedstawienia motywów swego stanowiska. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji o charakterze uznania administracyjnego uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ wziął pod uwagę wszystkie istotne okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego, czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego, a w konsekwencji, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uprawnienia, orzekając zbyt arbitralnie. Taka sytuacja ma miejsce w kontrolowanej sprawie. Ograniczenie się w uzasadnieniach obu wydanych decyzji wyłącznie do przedstawienia wysokości dochodu skarżącego nie pozwala Sądowi ocenić, czy w istocie rozważono całokształt okoliczności sprawy i w sposób obiektywny uwzględniono sytuację życiową wnioskującego o pomoc społeczna. Należy przyznać racje wywodom zawartym w piśmie pełnomocnika skarżącego co do tego, że przyznanie prawa do zasiłku okresowego ma na celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb osoby lub rodziny, która nie jest w stanie ich zaspokoić wykorzystując własne środki i możliwości. Wysokość tego świadczenia powinna być zatem adekwatna do uzasadnionych potrzeb i możliwości wnioskodawcy, chyba, że nie jest to możliwe ze względów leżących po stronie organu. Spełnienie przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy nie jest bowiem wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia w wysokości, w której w jego odczuciu powinno mu zostać przyznane. Sąd zwraca tu uwagę na ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować powierzone im w ustawie cele (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2002 r. o sygn. akt: II SA/Gd 4332/01, Lex 77665; z dnia 21 grudnia 2005 r. o sygn. akt I OSK 658/05, Lex nr 502005; z dnia 25 stycznia 2008 r. o sygn. akt I OSK 624/07, Lex nr 500091). Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej wymaga zatem zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów wnioskodawcy, ale również środków pomocy społecznej. Rozważania organu z punktu widzenia możliwości finansowych Ośrodka ograniczyły się do stwierdzenia, że przyznanie zasiłku okresowego w wysokości minimalnej odpowiada zasadom przyznawania pomocy obowiązującym na jego terenie. Przypomnieć jedna należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Wewnętrzne zasady ośrodków pomocy społecznej nie należą do takich przepisów. Lakoniczne powołanie się na nieznane stronie, jak również Sądowi, reguły nie pozwala na skontrolowanie sposobu i wyniku wyważenia dwóch wartości (interesu społecznego i słusznego interesu strony) z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że wydane w sprawie decyzje nie pozwalają stwierdzić, czy zebrany w sprawie materiał został prawidłowo oceniony. Tym samym nie jest możliwe przeprowadzenie należytej kontroli w kierunku ewentualnego naruszenia granic uznania administracyjnego. Dostrzeżone uchybienie nie wymaga jednak uchylenia obu wydanych w sprawie rozstrzygnięć, gdyż może ono zostać naprawione w postępowaniu przed organem odwoławczym na podstawie zabranego i zgromadzonego w aktach sprawy materiału. W toku ponownego postępowania, po dogłębnej analizie zebranego materiału dowodowego organ sporządzi uzasadnienie decyzji mając na względzie nie tylko brzmienie zastosowanych w sprawie przepisów prawa ale także ustalony stan faktyczny. Organ wyjaśni swoje stanowisko biorąc pod uwagę konkretne fakty wynikające z ustalonego stanu faktycznego przedstawiając ratio przyznania stronie określonej kwoty zasiłku okresowego z odwołaniem do jej własnych możliwości finansowych i potrzeb. Powołując się na zasady finansowe ośrodka pomocy społecznej wskaże, jakie to są zasady, od kiedy, i z jakich względów przyjęte, a dokona tego w sposób odpowiedni do obowiązku pogłębiania zaufania stron do władzy publicznej. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, na błędne określenie strony postępowania w decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu określono bowiem W. B., jako J. K. Zdaniem Sadu działanie takie zdecydowanie nie sprzyja zaufaniu obywateli do organów administracji publicznej. Przedstawiony stan rzeczy nakazuje uznać zarzuty skarżącego za zasadne, a mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.