IV SA/Gl 1345/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia del. WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2007 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] Decyzją z dnia [...], nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta Miasta w B. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., odmówił J. H. przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Uzasadniając negatywne rozstrzygnięcie, organ powołał się na zdarzenie, jakie miało miejsce w dniu [...], kiedy to pracownik socjalny spotkał znajdującego się pod wpływem alkoholu J. H. (bełkotliwa mowa, wyczuwalny zapach alkoholu). Zdarzenie to, w ocenie Dyrektora MOPS, wyczerpuje znamiona art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Organ ograniczył się do przytoczenia treści wskazanego przepisu. Ponadto zaznaczył, iż miał na uwadze okoliczność zawarcia ze stroną w dniu [...] kontraktu na udział w zajęciach grupy socjalnej w ramach Programu Intensywnego Motywowania do Terapii, co dodatkowo świadczy o występującym u strony problemie alkoholowym. Prawidłowość powyższej decyzji zanegował J. H., który w odwołaniu podniósł, iż w trakcie opisanego przez organ pierwszej instancji zdarzenia wyjaśnił pracownicy socjalnej, że wypił półlitrowe piwo kupione mu przez kolegę. Dla uprawdopodobnienia tej okoliczności wskazał nawet nazwisko tegoż kolegi. Jego mowa mogła wydać się bełkotliwa, lecz nie z powodu alkoholu, lecz braku sztucznej szczęki. Zgłosił gotowość poddania się badaniu alkomatem w pobliskiej izbie wytrzeźwień, jednak pracownica socjalna nie zareagowała na jego propozycję. Z całą stanowczością stwierdził, że nie ma problemu z alkoholem, dlatego nie będzie uczęszczał na grupowe zajęcia terapeutyczne. Podkreślił nieprawdziwość zarzutu o marnotrawieniu środków z pomocy społecznej, gdyż pieniądze uzyskiwane z tego tytułu przeznaczał każdorazowo na cel określony w decyzji, co można z łatwością sprawdzić. Obecnie, wskutek odmowy przyznania pomocy, pozostaje bez jakichkolwiek środków do życia, a jest osobą bezrobotną i chorą. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podjęło w dniu [...] decyzję o numerze [...], którą utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Organ odwoławczy ustalił, że J. H. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w powiatowym urzędzie pracy, bez prawa do zasiłku, natomiast dochód strony z [...] ., składający się z [...] i [...], nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Przypomniał, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania pomocy ze względu na wystąpienie przesłanki uregulowanej w art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, lecz na gruncie rozpatrywanej sprawy istotna jest także treść ust. 2 tej regulacji. Zgodnie z jej treścią, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną, mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Z akt sprawy wynika, że w czasie wyjścia służbowego dnia [...] pracownik socjalny spotkał J. H., który znajdował się w stanie wskazującym na spożycie alkoholu, czego przejawem był wyczuwalny zapach alkoholu, bełkotliwa mowa, niepewny chód. Co prawda, rzeczywisty poziom alkoholu we krwi, czy też w wydychanym powietrzu nie został potwierdzony wynikiem testu, jednak odwołujący się nie wykazał żadnym dowodem, że tego dnia był trzeźwy. O występowaniu u strony problemu alkoholowego świadczy i to, że według pisemnej informacji z dnia [...], wystawionej przez inspektora ds. kancelarii i współpracy z komisjami ds. rozwiązywania problemów alkoholowych, wynika, iż przebywał [...] razy w izbie wytrzeźwień, w tym w rejestracji komputerowej odnotowano pobyty w dniach: [...], [...], [...], [...]. Z uwagi na zdarzenie z dnia [...], podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w związku z wnioskiem z dnia [...] o przyznanie pomocy, J. H. zobowiązał się do stawiennictwa w Dziale Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, jednak nie zgłosił się w wyznaczonym terminie i nie usprawiedliwił swej nieobecności np. zaświadczeniem lekarskim o niezdolności do pracy. Dopiero dnia [...] strona zgłosiła się w Zespole RPA i podpisała kontrakt nr [...], zobowiązując się do terminowego, systematycznego i zaangażowanego udziału w cyklu zajęć, począwszy od [...]. W § 5 kontraktu zostały przedstawione konsekwencje jego zerwania kontraktu. Dalej Kolegium wywodziło, że podpisanie kontraktu oznacza przyjęcie jego warunków, lecz mimo to, J. H. nie stawił się na żadnym spotkaniu, nie wyjaśnił przyczyn nieobecności. Postawę tę oraz odmowę uczestniczenia w spotkaniach uznano za brak współpracy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu problemu alkoholowego. Przytaczając treść art. 4 ustawy o pomocy społecznej, przypomniano o obowiązku współdziałania osób korzystających z pomocy z organami w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W świetle powyższych argumentów, odmowa przyznania pomocy jest, zdaniem Kolegium, uzasadniona. W skardze na powyższą decyzję J. H. podniósł, iż organy administracji traktują go przedmiotowo, został bowiem uznany za alkoholika bez jakichkolwiek dowodów. Praktycznie, zmuszono go do podpisania kontraktu, gdyż pracownica socjalna stwierdziła, że w przeciwnym razie nie otrzyma wnioskowanego wsparcia finansowego, ani też bonów żywnościowych. W sprawie pobytów w izbie wytrzeźwień organ drugiej instancji oparł się na nieaktualnych informacjach, które dotyczą okresów sprzed [...] lat. Obecnie, nie przeprowadzono żadnych badań specjalistycznych, potwierdzających występowanie u skarżącego choroby alkoholowej. Na koniec, J. H. zaznaczył, iż wszystkie te okoliczności chciał wyjaśnić osobiście podczas rozprawy w Kolegium, jednak nie został na nią wezwany, czym pozbawiono go prawa do obrony. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, powtarzając stanowisko wraz z jego argumentacją, zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że z mocy przepisów ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, posiedzenia organu odwoławczego są niejawne. Przed sporządzeniem niniejszej odpowiedzi strona stawiła się w siedzibie Kolegium, lecz zrezygnowała z propozycji zapoznania się z aktami sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że podjęto je z naruszeniem prawa. W rozpatrywanej sprawie organy administracji prawidłowo ustaliły, że J. H. kwalifikuje się do objęcia go pomocą społeczną, gdyż jego dochód z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, w skład którego wchodzi [...] oraz [...], nie przekroczył ustawowego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Ponadto jest osobą chorą (obecnie leczy się i nie może podjąć pracy) i bezrobotną (bez prawa do zasiłku), które to okoliczności zostały wymienione w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej. Słusznie również zauważono, iż samo ustalenie, że osoba spełnia przesłanki określone w art. 7 i art. 8 ustawy o pomocy społecznej nie powoduje automatycznie przyznania świadczenia pomocowego. Ustawodawca przewidział bowiem szereg okoliczności, które mogą stanowić podstawę do odmowy udzielenia tej pomocy. Działający z upoważnienia Prezydenta Miasta w B. - Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej uznał, iż w niniejszej sprawie zaktualizowały się przesłanki ust. 1 art. 11 ustawy o pomocy społecznej, co pozwoliło na odmowne załatwienie wniosku J. H., ubiegającego się o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności. Przypomnijmy, iż uzasadniając swoje stanowisko, organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do opisu zdarzenia, podczas którego pracownik socjalny spotkał znajdującego się pod wpływem alkoholu podopiecznego, oraz do przytoczenia dosłownego brzmienia art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W ocenie Sądu, tak przeprowadzone postępowanie dowodowe nie świadczy o dostatecznym wyjaśnieniu sprawy, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. Natomiast sposób w jaki uzasadniono rozstrzygnięcie nie tylko nie mieści się w standardach procedury administracyjnej, które - po myśl art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - obligują organy administracji m.in. do dokładnego wskazania i omówienia zastosowanej normy prawnej, lecz dodatkowo narusza treść art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Otóż, zgodnie z treścią przywołanej regulacji, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. Choć komentowany przepis wskazuje na kilka przyczyn, z powodu których organ jest uprawniony do odmownego załatwienia wniosku o pomoc, w treści decyzji organ pierwszej instancji nie wskazał, o którą konkretnie przesłankę oparł rozstrzygnięcie. Kwestii tej nie wyjaśnia uzasadnienie, gdyż w zasadzie pozbawione jest uzasadnienia prawnego, natomiast uzasadnienie faktyczne jest wyjątkowo lakoniczne. Brak prawidłowo sporządzonego uzasadnienia nie pozwala też na zapoznanie się z motywami zastosowania przez organ najsurowszego środka, jakie prawodawca przewidział w ust. 1 art. 11 ustawy o pomocy społecznej, co z kolei czyni zasadnym zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego. W tym miejscu już teraz zapowiedzieć trzeba, że szersze wywody dotyczące charakteru decyzji uznaniowych zostaną przedstawione w dalszej części niniejszych rozważań, związanych z omówieniem przesłanek, o których mowa w ust. 2 art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Opisanych wyżej błędów nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które - zapominając o obowiązku ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie - ograniczyło się w kwestii zaistnienia przesłanki z ust. 1 art. 11 ustawy o pomocy społecznej wyłącznie do zaakceptowania poglądu organu pierwszej instancji. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy, z powodów wskazanych już wyżej, jak i ze względu na szeroko eksponowane w odwołaniu argumenty mające świadczyć o braku marnotrawienia przez stronę środków z pomocy społecznej, czy ewentualnie środków własnych (strona ich nie posiada), organ odwoławczy powinien był zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii zaistnienia konkretnej, ustawowej przesłanki (przesłanek), wymienionej w komentowanym wyżej przepisie. Równie ważne było także dokonanie oceny, czy zgromadzony materiał dowodowy istotnie potwierdza tezę o marnotrawieniu przez J. H. jakichkolwiek środków i czy wyjaśnienia skarżącego w tej mierze zasługują na uwzględnienie. Badając nadal zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził ponadto, iż organ odwoławczy naruszył przepis ust. 2 art. 11 ustawy o pomocy społecznej. W myśl tej regulacji, takie okoliczności jak m.in.: brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i niedotrzymywanie postanowień kontraktu, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Z przytoczonej normy prawnej, w jej fragmencie istotnym dla niniejszej sprawy, wyraźnie wynika, że w sytuacji wystąpienia wskazanych przesłanek, skutek w postaci wydania decyzji odmawiającej przyznania pomocy zależy od uznania organu. Innymi słowy, ustawodawca przewidział możliwość, a nie obowiązek podjęcia negatywnego rozstrzygnięcia. W takim przypadku mamy do czynienia z decyzją uznaniową, co sprawia, że ustalenie sposobu rozstrzygnięcia sprawy zależne jest od swobodnej oceny organu. Rzecz jasna, nie oznacza to jednak, że decyzje o charakterze uznaniowym pozostają poza kontrolą sądową. Każdorazowo bowiem Sąd bada, czy wydanie decyzji o konkretnej treści poprzedziło rozważenie stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, a także, czy organ dokonał wyboru rozstrzygnięcia w sposób zgodny z celami pomocy społecznej (art. 2 ust. 1) oraz z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy o pomocy społecznej. Poczynienie tych uwag było konieczne, gdyż - zdaniem Sądu - Kolegium przekroczyło w niniejszej sprawie granice uznania administracyjnego. Przede wszystkim, co sygnalizowano już wcześniej, nie zgromadzono dostatecznych dowodów świadczących o marnotrawieniu przez J. H. środków pomocowych. Ponadto, postawiony skarżącemu zarzut braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym. Skoro za taki brak współdziałania uznano odmowę skarżącego udziału w zajęciach poświęconych wspólnemu określeniu obszarów problemowych związanych ze spożywaniem alkoholu, należało ustalić ponad wszelką wątpliwość, przy zastosowaniu środków dowodowych określonych przepisami procedury administracyjnej, czy rzeczywiście skarżący jest osobą uzależnioną od alkoholu. Wątpliwości organu odwoławczego w tej kwestii winien wzbudzić fakt, iż dla uzasadnienia swego stanowiska Kierownik MOPS powołał się tylko na jedno zdarzenie, podczas którego zauważono, że J. H. znajduje się w stanie wskazującym na spożycie alkoholu. Zupełnie pominięto wyjaśnienia skarżącego, który tłumaczył całe zajście i dowodził, że wypił tylko jedno piwo. Pominięto także i to, że z załączonych do akt sprawy wywiadów środowiskowych sporządzonych na przestrzeni lat [...] nie wynika, by nadużywał on alkoholu. W kilku przypadkach wyrażono jedynie podejrzenie, iż skarżący może mieć problem alkoholowy, lecz nie przeprowadzono w tym kierunku żadnych ustaleń. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje trafność zarzutu skargi o nieprzydatności dla powyższych ustaleń dokumentu potwierdzającego pobyty skarżącego w izbie wytrzeźwień. Badane przez Sąd decyzje podejmowane były w [...], natomiast wedle informacji sporządzonej przez pracownika izby wytrzeźwień ostatnie zatrzymanie miało miejsce w [...], a pozostałe przypadki dotyczą w zdecydowanej większości okresu sprzed kilkunastu lat. Kolegium powołało się zatem na zdarzenia nieaktualne, które nie mogą mieć wpływu na obecnie dokonywaną ocenę potrzeby poddania J. H. odpowiedniej terapii. Zebranie dodatkowych, aktualnych dowodów potwierdzających stanowisko organów wydaje się tym bardziej konieczne, że skarżący konsekwentnie i uporczywie zaprzecza jakoby miał problemy z alkoholem, w sposób logiczny wskazuje na inne powody (niż alkohol) swej trudnej sytuacji, zwraca uwagę na niekwestionowane przez pracowników MOPS fakty, takie jak rozliczanie się z przyznawanych środków pomocowych, potwierdzenie przez lekarza złego stanu zdrowia, który uniemożliwia ubieganie się o pracę, konieczność dalszego leczenia się i rehabilitacji. Należało zatem, w możliwie najdokładniejszy sposób zebrać i ocenić wszystkie dowody, także i te wskazywane przez skarżącego. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wypełnia zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej oraz uwzględniania w postępowaniu administracyjnym interesu społecznego i słusznego interesu obywatela ( art. 7 K.p.a.). Niezależnie od powiedzianego wyżej Sąd pragnie podkreślić, że przedstawiony materiał dokumentacyjny przeczy temu, jakoby przyczyną, z powodu której J. H. znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, miał być problem alkoholowy. Lektura akt prowadzi do wniosku, iż jest nią przede wszystkim zły stan zdrowia skarżącego, a wcześniej - także bezrobocie. Skarżący bezskutecznie ubiegał się o pracę, podjął też odpowiednie kroki w celu poprawy stanu zdrowia. Jest zarejestrowany w urzędzie pracy i regularnie zgłaszał gotowość podjęcia zatrudnienia, lecz nie otrzymał oferty pracy. Na koniec podnieść dodatkowo należy, iż organy administracji obu instancji nie wyjaśniły, czy proponowany udział w zajęciach terapeutycznych dla osób z problemami alkoholowymi (o ile w ogóle były potrzebne takie zajęcia) zwiększyłby szansę na rozwiązanie trudnej sytuacji życiowej skarżącego. W tych okolicznościach w pełni uprawniony jest pogląd, że odmowa spełnienia przez J. H. oczekiwań organów w omawianym zakresie, nie mogła stanowić przesłanki do negatywnego załatwienia wniosku zawierającego prośbę o udzielenie wsparcia finansowego na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Nie można zapominać, że skarżący nie może podjąć pracy z przyczyn zdrowotnych i nie posiada własnych środków finansowych, dlatego - jak twierdzi skarżący i nie przeczą temu organy - zmuszony jest zbierać starą, wyrzucaną pod sklepami żywność. Stawianie podopiecznego w takiej sytuacji z całą pewnością jest sprzeczne z celami pomocy społecznej, która służyć winna zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych osób oraz umożliwianiu im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Z przyczyn omówionych powyżej nie można uznać, by okoliczności mające istotne w sprawie znaczenie zostały udowodnione, a wydane rozstrzygnięcie stanowiło efekt wyważenia sytuacji subiektywnej uprawnionego i sytuacji obiektywnej. W konsekwencji należało stwierdzić, że odmowa przyznania świadczenia pomocowego jest niezasadna. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P. p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań.