IV SA/Gl 135/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]r. [...] wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu z urzędu decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Opisany w uzasadnieniu decyzji Kolegium stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...]r. wydał decyzję adresowaną do Z.C., w której przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny na syna P.C. za okres od dnia 1 kwietnia 2007r. do dnia 30 kwietnia 2012r. Działające z urzędu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., w decyzji z dnia [...]r.. stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy K. z uwagi na błędne oznaczenie strony postępowania. W następstwie tego organ I instancji wydał decyzję przyznającą P.C. zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 kwietnia 2007r. do dnia 30 kwietnia 2012r. (decyzja z dnia [...]r.) W dniu 13 sierpnia 2012r. P.C. złożył wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego załączając orzeczenie lekarza orzecznika [...] z dnia [...]r. zaliczające go na stałe do osób całkowicie niezdolnych do pracy. Wójt Gminy K., w dniu 18 września 2012r. wydał decyzję o przyznaniu P.C. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 maja 2012r. bezterminowo. Decyzja ta została doręczona stronie 18 września 2012r. Oceniając przedstawiony stan faktyczny Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...]r. w kontekście art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Zaznaczono, że strona do pierwszego swego wniosku załączyła jedynie orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R. z dnia [...]r. Uniemożliwiła tym samym organowi I instancji zastosowanie postanowień wcześniej wydanego, a nie dołączonego wtedy do akt sprawy orzeczenia lekarza orzecznika ZUS z dnia [...]r., które daje podstawy do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego bezterminowo. W związku z doręczeniem tego drugiego orzeczenia w późniejszym terminie organ przyjął, że wystąpiła kontynuacja niepełnosprawności wnioskodawcy i jego trwałej całkowitej niezdolności do pracy, co dawało organowi pełną podstawę do przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od dnia 1 maja 2012r. bezterminowo, jako kontynuacji zasiłku przyznanego wcześniejszą decyzją organu I instancji. W konsekwencji Kolegium uznało, że decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. nie można zarzucić naruszenia przepisów stawy oświadczeniach rodzinnych, które mogłyby być podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Decyzja ta doręczona został stronie, P.C., w dniu 1 lipca 2013r. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, doręczonej w dniu 31 grudnia 2013r., Prokurator Rejonowy w T., działający na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]r. wydanej przez Wójta Gminy K.w sprawie przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego. W sformułowanych w skardze zarzutach wskazano, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana została z obrazą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 2a ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych poprzez niewłaściwe jego zastosowanie skutkiem czego było uznanie przez SKO za prawidłowe, że spóźnione przedłożenie przez wnioskodawcę do pierwotnego wniosku zaświadczenia ZUS stwierdzającego o charakterze trwałym, a wydanego 5 lat temu, powoduje wystąpienie kontynuacji niepełnosprawności wnioskodawcy i jego trwałej całkowitej niezdolności do pracy dające podstawę do bezpośredniej kontynuacji zasiłku pielęgnacyjnego. Tymczasem z treści art. 24 ust. 2a wyżej wymienionej ustawy wynika, że dokonanie kontynuacji wypłaty świadczenia bez konieczności przerwy możliwe jest jedynie, gdy wnioskodawca złoży wniosek w terminie 3 miesięcy licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności. Zrzucono także naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art.146 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skutkiem czego było uznanie za prawidłowe i dopuszczalne wznowienie postępowania i wydanie w jego wyniku decyzji z dnia [...]r. mimo, że od doręczenia decyzji z dnia [...]r. NR [...] do dnia wydania decyzji na podstawie przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., minął pięcioletni kres. Uzasadniając przedstawione zarzuty Prokurator Rejonowy odwołał się do art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Odstępstwo od tej zasady przewidziane w art. 24 ust. 2a w/w ustawy stosuje się, gdy w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności. W takim przypadku prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Prokurator zauważył, że trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 24 ust. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest terminem prawa materialnego i nie może być przywrócony. Jeżeli zatem termin ten zostanie przekroczony nie ma możliwości przyznania zasiłku za okres wsteczny, a jedynie na zasadach, o których mowa w art. 24 ust. 2 w/w ustawy . Zdaniem skarżącego, w stanie faktycznym w jakim wydana została decyzja z dnia [...]r., brak było podstaw prawnych do przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego za miesiące maj, czerwiec i lipiec 2012r. Zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odmawiając stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, rażąco naruszyło prawo. Skarżący Prokurator zauważył nadto, że nieważność decyzji z dnia [...]r. potwierdza także fakt jej wydania w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z naruszeniem zasady, o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Od dnia doręczenia stronie pierwszej, wydanej w sprawie decyzji do dnia wydania decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania minęło już ponad 5 lat. Brak wzruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji, która rażąco narusza prawo uznane zostało przez Prokuratora Rejonowego również jako rażące naruszenie prawa. Wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, która taką nieważnością byłą dotknięta stoi, w opinii skarżącego, w sprzeczności z zasadami państwa prawa i zasadą praworządności wyrażona w art. 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie, powtórzono argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach Prokurator Rejonowy uzupełnił postawione w skardze zarzutu podnosząc, że w aktach sprawy brak jest postanowienia o wznowieniu postępowania, a decyzja z dnia [...]r. objęta postępowaniem wznowieniom nie istniała już w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola zgodności z prawem działania organów administracji publicznej, wymaga zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego skargą złożoną przez uprawniony podmiot. Niewątpliwie z regulacji zawartej w art. 50 § 2 p.p.s.a w związku z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985r. o Prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2011r. Nr 270 poz. 1599) wynika uprawnienie prokuratora do realizacji środków zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a w tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia skargi przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich wynosi sześć miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, który w niniejszej sprawie został dochowany. Konstatacja powyższa umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, w wyniku której Sąd uznał, że nie odpowiada ona prawu. W konsekwencji tego skarga została uwzględniona, jednak jej uwzględnienie nastąpiło zasadniczo z powodów dostrzeżonych przez Sąd w ramach działania ex officio. Przypomnieć tu bowiem należy, że po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane ani zawartymi w skardze zarzutami ani wnioskami strony skarżącej. Na wstępie Sąd uznał za stosowne zauważyć, że w kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. orzekało w trybie przepisów dotyczących stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 K.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. To postępowanie, noszące charakter nadzwyczajnego, ogranicza się do ustalenia, czy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W postępowaniu tym organ nie może natomiast rozpatrywać sprawy co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych. Wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają bowiem w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ab initio P.p.s.a.), wyznaczonej przez jej przedmiot oraz podmiot, którego sprawa ta dotyczy. Oceniając zatem w świetle przedstawionych uwag wniosek Prokuratora Rejonowego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. wydanej w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego, jako decyzji "poprzedzającej" decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r., uznać go trzeba jako pozbawiony podstaw prawnych. Podzielić natomiast należy zawartą w skardze uwagę (aczkolwiek z tytułu innych przyczyn niż wskazuje Prokurator ), co do tego, że organ nadzoru nie odniósł się w żadnym zakresie do charakteru postępowania, w jakim wydana została kontrolowana przez niego decyzja. Wymaga tu podkreślenia, że zakończenie postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa eliminacji z obrotu prawnego kwestionowanego aktu została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw do stwierdzenia jego nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz że zdecydowano o jego pozostawieniu w obrocie prawnym. Dlatego obowiązkiem organu wszczynającego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie nie tylko czy wystąpiła w sprawie ta przesłanka, która legła u podstaw wszczęcia postępowania, ale także czy nie miały miejsca inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA - z 12 stycznia 1994 r. sygn .II SA 2164/92 publ ONSA 1995 Nr 1 poz. 32, z dnia 17 listopada 2006r. sygn. I OSK 41/06 publ. CBOSA czy też M. Jaśkowska, A. Wróbel - Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Kraków 2000, s. 930). Tymczasem analiza treści decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] r. wskazuje, że wydano ją po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją tego organu z dnia [...]r. w postępowaniu wznowieniowym. Z uzasadnienia decyzji wynika, że wznowienie postępowania nastąpiło w dniu [...]r. W tym dniu jednak nie istniała już w obrocie prawnym decyzja z dnia [...]r., gdyż usunięto ją ze skutkiem ex tunc na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] wydanej w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wójta Gminy K. W to miejsce wydana została decyzja z dnia [...]r. przyznająca stronie zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności powstałej przed 21 rokiem życia. Okoliczność ta jednak bezspornie nie została poddana analizie w decyzji organu nadzoru w aspekcie art. 156 § 1 k.p.a Zastrzeżenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego budzi także dokonana przez organ nadzoru kontrola stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]r. Co prawda ocena organu administracji, orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, dotyczy wyłącznie tego czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W tym więc postępowaniu organ nadzorczy nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie (mając na uwadze zaskarżoną decyzję), kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie. Nie oznacza to jednak, że organ jest zwolniony w tym postępowaniu z oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności, gdy podstawą nieważności może być rażące naruszenie prawa, przez które należy rozumieć także zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w normie prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 282/10, LEX nr 745198). Z przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika jednoznacznie, że pierwotny wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego złożony został przez matkę pełnoletniego już, niepełnosprawnego P.C., a więc przez osobę nieuprawnioną. Na podstawie tego wniosku wydana został decyzja z dnia [...]r. Z tego też względu decyzja ta usunięta została z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. Aby móc rozpatrzyć sprawę uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien posiadać wniosek osoby uprawnionej, zwłaszcza, że w aktach sprawy przedstawiono decyzję organu I instancji z dnia [...]r., z której treści należałoby domniemywać, że wniosek taki wpłynął do organu. W wywodach uzasadnienia kontrolowanej obecnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji brak jest wskazań co do tego, czy i w jakiej dacie wniosek ten został złożony przez osobę uprawnioną i jakie załączniki zawierał. Wniosek strony oznaczony datą - z dnia 13 sierpnia 2012r.- nazwany jest natomiast przez organ nadzoru "następnym wnioskiem", co oznaczałoby, że organ posiada wiedzę o istnieniu wcześniejszego jej wniosku. Brak odniesienia się do tego faktu w uzasadnieniu kontrolowanej przez Sąd decyzji czyni nieprzekonywujące wywody odnoszące się do podstaw prawnych przyznania stronie zasiłku pielęgnacyjnego za miesiące maj, czerwiec i lipiec 2012r. Data wpływu wniosku strony domagającej się przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w świetle art. 24 ust. 2 i 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma istotne znaczenie dla oceny legalności decyzji przyznającej to uprawnienie Z wymienionych powyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja obarczona jest istotnymi wadami proceduralnymi nakazującymi usnąć ją z obrotu prawnego. Ogólnikowe, nie poparte ani faktami ani normą prawną stwierdzenia nie mogą stanowić o pełnej weryfikacji aktu w trybie postępowania nadzorczego jakim, jest postępowanie o stwierdzenia nieważności decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje tu za konieczne przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym już poglądem judykatury i piśmiennictwa prawniczego instytucja stwierdzenia nieważności jest traktowana jako kompromis dwóch zasad - zasady praworządności oraz zasady trwałości decyzji administracyjnej. Z zasady trwałości decyzji administracyjnej wynika dążenie do sanacji wadliwości decyzji dla ochrony praw nabytych przez stronę, zaś z zasady praworządności dążenie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wadliwych. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy, powinna ona być interpretowana ścieśniająco, a postępowanie prowadzone w tym trybie, nie może skutkować wzruszeniem ostatecznych decyzji administracyjnych w oparciu o wady, które nie są wadami kwalifikowanym. "Rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie to nie otrzymało definicji legalnej. W procesie stosowania prawa zostało jednak ukształtowane na tyle czytelnie, iż jego rozumienie nie powinno budzić wątpliwości. Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z 9 lutego 2005r. sygn. OSK 1134/04, czy z dnia 30 września 2010r., I OSK 1617/09, CBOS). "Rażące naruszenie prawa" nie może być interpretowane w sposób rozszerzający, a następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Podkreśla się nadto, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych (wyroki NSA z dnia 9 września 1998 r., II S.A. 1249/97, Lex nr 4181 czy z dnia 2006 lutego 2002 sygn. II OSK 490/05 LEX nr 196696). W ponownym postępowaniu rolą organu nadzoru będzie dokonanie oceny decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. w świetle wszystkich przesłanek wymienionych w treści art. 156 § 1 k.p.a. z uwzględnieniem powyżej zamieszczonych uwag i wskazań. Organ weźmie też pod uwagę, że sankcję nieważności przypisuje się decyzji wydanej pomimo braku podstawy materialnoprawnej nawiązania stosunku administracyjnoprawnego oraz decyzji, której treść pozostaje w sprzeczności z wyraźną, niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych normą materialnego prawa administracyjnego, która jednoznacznie określa następstwa prawne. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku Prokuratora w zakresie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, a orzekł o jej uchyleniu. Wady wymienione w art. 156 § 1 tkwią w samej decyzji. W ich wyniku następuje więc nieważność decyzji, a nie jej wzruszalność. Skutki prawne decyzji nieważnej – na mocy nowego aktu decyzji stwierdzającej nieważność – całkowicie nie są uznawane przez prawo. Ponowne rozstrzygnięcie w tej samej sprawie nie może więc mieć podobnego charakteru, stąd jedynym rozwiązaniem jest podjęcie odmiennej decyzji (z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak dogłębnego zbadania decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...]r. i nieprzekonywujące wywody przedstawione w uzasadnieniu kontrolowanego przez Sąd aktu nie mogły przesądzać o oczywistej sprzeczności wydanego rozstrzygnięcia z zapisem art. 156 § 1 k.p.a., a także o oczywistości odmiennego rozwiązania sprawy. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.