IV SA/Gl 1351/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] r. nr [...] J. K. wnioskiem z dnia [...]r. zwrócił się do Urzędu Miejskiego w O. Referatu Świadczeń Rodzinnych o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na pięcioro dzieci M., P., E., K. i N. K. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na córki E. i N. K. oraz podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przez syna M. K.. Z danych zawartych we wniosku wynika, że strona w roku 2005 utraciła dochód w wysokości [...] -zł. miesięcznie. Nadto, z zaświadczenia z dnia [...] r. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych w roku podatkowym 2005 wynika, że strona w tym roku uzyskała dochód brutto w wysokości [...]- zł., a netto w wysokości [...]- zł. Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz Miasta O., po rozpatrzeniu wniosku strony, odmówił jej przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków. Przedmiotowa decyzja wydana została w oparciu o art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a jej materialnoprawną podstawę stanowił przepis art. 3 pkt 23 i 24, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.). W jej uzasadnieniu wskazano, iż na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że strona nie spełnia warunków do przyznania jej wnioskowanych świadczeń, bowiem zasiłek rodzinny przysługuje wówczas, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na jedną osobę w sytuacji strony nie przekracza 504, -zł., a w jej przypadku dochód ten jest wyższy. Ustalono również, że z dniem [...] r. strona utraciła pracę, ale od dnia [...]r. nastąpiła zmiana w sytuacji dochodowej strony, bowiem nabyła prawo do emerytury, którą nadal pobiera. Jednak pomimo tego, że dochody w rodzinie strony uległy zmniejszeniu to nie można uznać, że nastąpiła utrata dochodu, ponieważ nie pomniejsza się dochodu o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskuje inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o świadczenia rodzinne, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co miało miejsce w sytuacji strony. W przypadku strony w związku z powyższym nie można uznać utraty dochodu, bowiem za dochód osiągnięty w roku 2005 przyjmuje się dochody osiągnięte z pracy oraz z emerytury. W odwołaniu strona wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji, żądając jej uchylenia i wskazała, że jej dochód znacznie się zmniejszył, gdyż emerytura wynosi [...]- zł. co w przeliczeniu na członka rodziny wynosi [...]- zł. tj. [...] % kwoty dopuszczającej przyznanie zasiłku. Zdaniem strony, skoro ustawa o świadczeniach rodzinnych uzależnia przyznanie zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku od nie przekroczenia w jej przypadku na jedną osobę w rodzinie kwoty 504,- zł., to winien być jej przyznany zarówno zasiłek rodzinny, jak i wnioskowane dodatki. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, iż z treści decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też z akt administracyjnych jednoznacznie wynika, że sprawa odwołującego została należycie wyjaśniona. Podniosło, iż zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje osobom, jeżeli dochód ich rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy w przeliczeniu na jedną osobę nie przekracza kwoty 504, - zł. miesięcznie. Natomiast za utratę dochodu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uważa tylko taką utratę dochodu, która została określona w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i nie miała miejsca w przypadku odwołującego. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku rodziny odwołującego przeciętny miesięczny dochód jego rodziny w przeliczeniu na jedną osobę wynosi [...]- zł., dlatego nie spełnia on kryterium dochodowego do przyznania zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków. Powołując się na treść § 15 i 17 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne organ odwoławczy uznał, że odwołujący w 2005 r. utracił dochód z tytułu zatrudnienia i uzyskał z tytułu prawa do emerytury, a fakt ten został uwzględniony w zaświadczeniu z urzędu skarbowego za 2005 r., które stanowiło podstawę do ustalenia dochodu jego rodziny. Organ odwoławczy odniósł się również do treści art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że dochód rodziny odwołującego stanowi kwota [...]- zł. Zatem przekracza on kwotę uprawniającą rodzinę odwołującego do zasiłku rodzinnego tj. [...],- zł. i to o kwotę [...]- zł. tj. o kwotę wyższą niż kwota odpowiadająca najniższemu zasiłkowi rodzinnemu tj. 48- zł. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący oświadczył, iż nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego i domagał się jego uchylenia oraz przyznania wszystkich wnioskowanych świadczeń. Powołał się jeszcze raz na argumenty zaprezentowane w odwołaniu i stwierdził, iż mimo posiadania źródła przychodu w postaci emerytury, to jednak utracił dochód ze stosunku pracy w postaci wynagrodzenia za pracę i fakt ten nie został uwzględniony w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że dochód na członka jego rodziny w 2005 r. tj. do chwili ustania zatrudnienia wynosił [...]- zł., a po przejściu na emeryturę tylko [...]- zł., czyli pomniejszył się o [...]- zł. Zatem zgodnie z treścią art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych w jego przypadku nastąpiła utrata dochodu po przejściu na emeryturę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska i powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Przeprowadzając, w oparciu o powyższe uregulowania, ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepisy prawa materialnego. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W rozpatrywanej sprawie oba organy orzekające stwierdziły, że skarżącemu nie może być przyznanie prawo do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków z powodu przekroczenia kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako ustawa o świadczeniach rodzinnych. Bezspornym w sprawie jest fakt, że ze skarżący w dniu [...] r. przeszedł na emeryturę i z tego powodu rozwiązano z nim umowę o pracę, a jego wniosek o ustalenie i przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na pięcioro dzieci M., P., E., K. i N. K. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowania dziecka w rodzinie wielodzietnej na córki E. i N. K., jak również podjęcia nauki w szkole poza miejscem zamieszkania przez syna M. K. został złożony w dniu [...] r. Natomiast dochód jego rodziny, na podstawie art. 3 pkt 2 i art. 23 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ustalany jest w oparciu o przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy wykazany w zaświadczeniu o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych wydany przez właściwy urząd skarbowy. Zaświadczenie to zawiera informacje o wysokości dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie społeczne odliczone od dochodu, wysokości składek na ubezpieczenie zdrowotne odliczone od podatku i wysokości należnego podatku. Zatem ustawa o świadczeniach rodzinnych w tym zakresie odwołuje się wprost do przepisów podatkowych. Jednocześnie w oparciu o art. 23 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych wydane zostało, obowiązujące od dnia 30 czerwca 2005 r., rozporządzenie Ministra Gospodarki Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 z późn. zm.), które w § 2 ust. 2 pkt 6 lit. a wskazało w załączniku nr 2 wzór zaświadczenia z urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, jeżeli dochody te podlegają opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Spór pomiędzy organem odwoławczym, a skarżącym dotyczy przede wszystkim sposobu interpretacji i rozumienia pojęcia "utrata dochodu" zawartego w art. 3 pkt 23 w związku z art. 5 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżący uznał w odwołaniu, jak i w skardze, że jest to różnica pomiędzy dochodem osiąganym przez niego wówczas kiedy pracował, a wysokością pobieranej obecnie emerytury. Z argumentacją tą nie zgodził się organ odwoławczy, który pojęcie "utrata dochodu" uzależnia od "odpadnięcia źródła", z którego był on uzyskiwany i pobierany, szczegółowo wymienionego w art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, pojęcie "utrata dochodu" powinno być interpretowane w sposób ścisły i winno oznaczać rzeczywistą, czyli faktyczną utratę dochodu, a nie tylko jego utratę w sensie prawnym, co nie prowadzi do aprobaty stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyjmując, dla potrzeb niniejszej sprawy, taki sposób rozumienia tego pojęcia Sąd kierował się między innymi językową regułą interpretacyjną, w myśl której, wykładni prawa należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów, dotyczących określonej sprawy, a nie tylko na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od obowiązujących przepisów innych ustaw. W zaistniałej sytuacji skarżący utracił bezpowrotnie dochód z tytułu zatrudnienia, jak to ma miejsce w rozumieniu zacytowanego art. 3 pkt 23 lit. c ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w oparciu o rozwiązanie z nim umowy o pracę uzyskał zaraz prawo do pobierania emerytury. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na to, iż przyznanie wnioskowanych przez skarżącego świadczeń ustala się na podstawie rzeczywistej wysokości dochodu uzyskiwanego przez jego rodzinę w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dlatego dochód ten jest uzależniony od faktycznej sytuacji materialnej ustalonej na podstawie wysokości dochodu uzyskiwanego przez rodzinę skarżącego w roku 2005, a nie o dochody prawdopodobne (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 października 2001 r., sygn. akt K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213). Z zebranego w powołany sposób materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż skarżący utracił dochód poprzez zakończenie zatrudnienia. Zatem zgodnie z ogólną zasadą utracony dochód w rodzinie skarżącego nie powinien być brany pod uwagę, bowiem kryterium dochodowe określone w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odnieść do wysokości dochodu uzyskanego, a nie utraconego. Na marginesie, zważając na argumenty skarżącego podniesione w treści odwołania należy wskazać, że słuszność jego rozumowania potwierdza § 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 58, poz. 401), na podstawie którego zmieniony został § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Przepis ten wskazał, że nie pomniejsza się dochodu rodziny o dochód utracony, jeżeli w tym samym roku kalendarzowym osoba uzyskała inny dochód i nie utraciła go przed zgłoszeniem wniosku o zasiłek, bez względu na przerwę w uzyskiwaniu dochodów w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Mając na uwadze powyższe, nie można podzielić argumentacji organu odwoławczego, iż stały dochód z tytułu zatrudnienia nie jest "utratą dochodu" w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sytuacja zmiany wpływów pieniężnych ma tu miejsce, natomiast sprawą organów administracji jest dokładne rozpatrzenie i zbadanie sprawy, w celu ustalenia faktycznie osiąganych przez skarżącego dochodów. W rozpatrywanej sprawie wymaga wyjaśnienia okoliczność, czy dochód rodziny skarżącego w rozumieniu art. 3 pkt 2 oraz pkt 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych przekracza tzw. kryterium dochodowe określone w art. 5 pkt 1 tej samej ustawy. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności faktyczne sprawy i dokonane rozważania prawne, zdaniem Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na cytowane na wstępie uregulowania ustawy p.p.s.a. Organ odwoławczy, jak i organ pierwszej instancji przy jej rozpatrzeniu dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik, gdyż nie oceniły prawidłowo zaistniałego w niej stanu faktycznego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powyższe rozważania zostaną uwzględnione przy ocenie spełnienia przez skarżącego przesłanek do nabycia prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków z uwagi na treść art. 5 ust. 1 i 4 w związku z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 oraz art. art.6 - 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem sporna jest dokonana przez oba organy orzekające ocena stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji (utrzymanie w mocy odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego i wnioskowanych dodatków) nie ustalono sposobu jej wykonania w oparciu o tryb określony w art. 152 ustawy p.p.s.a.