IV SA/Gl 1358/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję Wnioskiem z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej W. K. domagał się udostępnienia przez Starostwo Powiatowe w K., na nośniku CD-ROM, wystąpień pokontrolnych Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Najwyższej Izby Kontroli z kontroli przeprowadzonych w latach [...] w jednostkach samorządu terytorialnego i samorządowych jednostkach organizacyjnych. Odpowiadając na wniosek Naczelnik Wydziału Organizacyjnego, działający z upoważnienia Starosty K., w piśmie z dnia [...] r. poinformował wnioskodawcę o ilości i przedmiocie będących w jego dyspozycji wystąpień pokontrolnych oraz o nie możliwości udostępnienia ich w formie wskazanej we wniosku, bowiem nie są one przechowywane w formie elektronicznej. Wskazał, że mogą być one udostępnione w formie kserokopii (łącznie [...] strony), a koszt ich sporządzenia wynosi [...]- zł. Dodatkowo, poprosił wnioskodawcę o udzielenie odpowiedzi, czy jest on zainteresowany zmianą sposobu i formy udostępnienia żądanych wystąpień pokontrolnych oraz poinformował, że w przypadku braku odpowiedzi w terminie 14 dni postępowanie zostanie umorzone w trybie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198). W. K. w piśmie z dnia [...] r. podtrzymał swój wniosek, co do formy udostępnienia żądanych wystąpień pokontrolnych argumentując, że Starostwo Powiatowe w K. posiada sprzęt umożliwiający ich udostępnienie w formie zapisu elektronicznego na płycie CD, której koszt wynosi [...],- zł. Zaznaczył również, że żądane dokumenty nie zostały zamieszczone na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w K. i przez to, nie są dostępne dla osób zainteresowanych. Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Wydziału Organizacyjnego Starostwa Powiatowego w K., na podstawie art.14 ust. 2 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku W. K.. W jej uzasadnieniu wskazał, że żądana informacja nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem z powodu nie przechowywania jej w postaci elektronicznej. Zaznaczył również, że pomimo upływu 14 dniowego terminu wnioskodawca nie złożył wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie zaproponowanej w powiadomieniu nadal żądając przekazania materiałów w formie elektronicznej. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji W. K. domagał się jej uchylenia i wydania decyzji o udostępnieniu mu informacji w formie określonej we wniosku. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej udostępnienie powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne którymi dysponuje podmiot obowiązany nie umożliwiają jej udostępnienia. Starostwo Powiatowe w K., zdaniem odwołującego, posiada środki techniczne takie jak komputer, skaner, nagrywarka CD, gdyż są to środki ogólnodostępne, na dowód czego wskazał przykład Gminy K., która również nie przechowuje protokołów w formie elektronicznej, a mimo to zgodziła się je udostępnić w takiej właśnie formie. Stwierdził, że zaproponowana forma udostępnienia informacji publicznej nie satysfakcjonuje go, gdyż praktycznie uniemożliwia mu dostęp do tych informacji, a nie jest to chyba intencją ustawodawcy, który chce aby działalność samorządów była jawna dla społeczeństwa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...]r., nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia zaakcentowało, że skoro organ pierwszej instancji uznał, że żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w formie określonej we wniosku, to zastosowanie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej było prawidłowe. Zdaniem organu odwoławczego, przepis ten stanowi pewną ochronę - z przyczyn technicznych - dla podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej. Zatem, skoro po otrzymaniu pisemnej informacji odwołujący nie złożył wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanej w powiadomieniu, to umorzenie postępowania było zasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zobowiązania Starostwa Powiatowego w K. do udostępnienia żądanej informacji publicznej we wnioskowanej przez niego formie. Zarzucając nieprawidłową interpretację art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że uzasadnieniem rozstrzygnięcia podjętego w przedmiotowej sprawie nie może być lakoniczne stwierdzenie o nieprzechowywaniu informacji publicznej w formie elektronicznej. Nie podanie, zdaniem skarżącego, wyraźnego uzasadnienia wyjaśniającego przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem czynni bezzasadnym umorzenie postępowania. Dodatkowo, w piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżący wykazywał, iż urządzenia będące w posiadaniu Starostwa Powiatowego w K, zgodnie z pisemną informacją jaką mu udzielono w dniu [...] r., pozwalają na przetworzenie obrazu z dokumentów papierowych na formę elektroniczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2007 r. skarżący złożył wniosek o zwrot kosztów postępowania, do których zaliczył udokumentowany koszt przejazdu do siedziby Sądu w wysokości [...],- zł. i kwotę [...]- zł., jako równowartość utraconego zarobku za jeden dzień jego pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej samej ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP. Uwzględniając wszystkie te aspekty można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się ona do faktów. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce wyłącznie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej samej ustawy i stosuje się wobec tej decyzji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, publ. M. Prawn. 2003/10/436). Inną formę przybiera jednak decyzja wydana na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którą uzasadniają przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych. Podsumowując, informacja publiczna dotyczy sfery faktów, które z uwagi na treść art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej dzielą się na informacje podlegające udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w tej ustawie, bądź też takie, które podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawach szczególnych. Przykłady obu takich informacji zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu informacja udzielana jest w formie czynności materialno-technicznej (takie stanowisko przyjęto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. II SA/Lu 507/02 ). Informacja musi mieć bowiem charakter zindywidualizowany, a cytowana wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera podstawy do wydania informacji tylko i jedynie w formie decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji wniosek zainteresowanego powoduje po stronie dysponenta informacji obowiązek jej udostępnienia wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Nie budzi w sprawie wątpliwości, że treść wystąpień pokontrolnych Regionalnej Izby Obrachunkowej oraz Najwyższej Izby Kontroli, dotyczących jednostek organizacyjnych Starostwa Powiatowego w K., stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie jest też kwestionowana przez organy orzekające w sprawie okoliczność, iż te wystąpienia nie zostały zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej. Zatem istniał obowiązek ich udostępnienia na wniosek złożony przez skarżącego. Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się więc do formy udostępnienia żądanych informacji. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jej udostępnianie powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w ten sposób i w formie określonej we wniosku. Należy podkreślić, że powyższa regulacja wiąże się z określonymi w art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązkami w zakresie udostępniania informacji. W myśl wskazanego przepisu podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji. Zatem w świetle powyższej regulacji udostępnianie informacji publicznej polega nie tylko na umożliwieniu zapoznania się z nią, ale również na możliwości uzyskania jej w utrwalonej formie. Przepis ten wprowadza jednocześnie katalog dopuszczalnych form utrwalenia udostępnianej informacji. Oznacza to, że wnioskodawcy nie pozostawiono w tej kwestii całkowitej dowolności, może on bowiem domagać się udostępnienia informacji wyłącznie w sposób określony w tym przepisie, zaś podmiot zobowiązany do udzielenia informacji musi zapewnić możliwość jej utrwalenia przy pomocy wskazanych środków. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego obejmował formę udostępnienia informacji zgodną z art. 12 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem płyta CD jest powszechnie stosowanym nośnikiem informacji. Stosownie do regulacji art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Obowiązku zastosowania trybu określonego we wskazanym przepisie nie można jednakże rozpatrywać w oderwaniu od przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przytoczonym przepisie sformułowana została zasada, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem. Wyjątek od tej zasady stanowi sytuacja, gdy środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do jej udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Zatem dopuszczalne odstępstwo od tej zasady, które przewidziane zostało w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej może być uzasadnione wyłącznie brakiem po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej środków technicznych pozwalających na udostępnienie danej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku W niniejszej sprawie, jako przyczynę uniemożliwiającą udostępnienia informacji w formie określonej we wniosku, a w ostateczności zastosowania trybu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wskazano nieprzechowywanie żądanych informacji w formie elektronicznej. W ocenie Sądu wskazana argumentacja jest wadliwa, bowiem z treści przepisu art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ani innych regulacji zawartych w tej ustawie nie wynika, aby udostępnienie informacji następowało w takiej formie w jakiej jest ona utrwalona lub przechowywania. Wskazany przepis jako jedyne odstępstwo od zasady udostępnienia informacji w formie wskazanej we wniosku przewiduje wyłącznie brak możliwości technicznych pozwalających na udostępnienie informacji w żądanej formie. To, że informacja nie została utrwalona na nośniku elektronicznym, a tym samym nie jest na tym nośniku przechowywana nie oznacza, że w tej formie nie może być ona udostępniona. Czym innym jest bowiem forma przechowywania informacji, a czym innym sposób i forma jej udostępnienia. Przechowywanie informacji utrwalonej w formie dokumentu sporządzonego na papierze nie oznacza, że nie może być ona udostępniona w innej dopuszczalnej przez prawo formie, o ile możliwości techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie stoją temu na przeszkodzie. Zatem tylko brak technicznych środków umożliwiających przeniesienie informacji na inny nośnik niż ten na jakim jest ona utrwalona i przechowywana może stanowić podstawę do zwolnienia z obowiązku udzielenia jej we wskazanej we wniosku formie. To zaś oznacza, że tylko w takim przypadku organ zobowiązany jest do zastosowania trybu postępowania o jakim mowa w art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego - art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), stanowi podstawę do jej uchylenia, co orzeczono w sentencji. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji nie ustalono sposobu jej wykonania w oparciu o tryb określony w art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.