IV SA/Gl 1358/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teres Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2014 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydent Miasta D. decyzją z dnia Nr [...] z dnia [...] odmówił W.L. przyznania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności i leków na podstawie art. 4, art. 11 ust. 2 i 107 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż w dniu [...] strona złożyła wniosek o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności i leków. Wyznaczono termin wywiadu środowiskowego na dzień [...], godz. [...] i w tej dacie pracownicy socjalni udali się do miejsca zamieszkania strony w asyście Policji celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wywiad nie został przeprowadzony ponieważ strona nie otworzyła drzwi mieszkania. Pracownicy socjalni kilka minut wcześniej widzieli stronę jak wchodziła do klatki schodowej bloku, w którym mieszka. Powyższe – w opinii organu - wskazuje, iż strona nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej poprzez świadome uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wobec powyższego organ nie ma możliwości ustalenia faktycznej sytuacji finansowej i bytowej strony. Od decyzji tej W.L. odwołał się. Wyraził niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu podniósł, że pracownicy socjalni nie przybyli na wyznaczoną godzinę na wywiad środowiskowy, lecz "wysiadywali na ławkach". Podał, iż domaga się udzielenia pomocy we wnioskowanym zakresie gdyż jest osobą w podeszłym wieku, niepełnosprawną całkowicie niezdolną do pracy, utrzymującą się z niskiej renty, której całość przeznaczana jest na pokrycie kosztów mieszkania. Decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r.,poz.267) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium bardzo szeroko opisało przepisy i zasady dotyczące udzielania pomocy społecznej. Wskazało, że podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542zł. (wynikającej z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.07.2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej) - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 lub innych okoliczności. Organ odwoławczy nadmienił, iż bezspornym jest, że organy pomocy społecznej rozpatrując wnioski o przyznanie pomocy materialnej obowiązane są ustalić rzeczywistą sytuację osoby lub rodziny ubiegającej się o takie świadczenie. Cel ten zostanie osiągnięty w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania strony lub w miejscu pobytu strony. Rzetelne przeprowadzenie rozeznania sytuacji strony i jej potrzeb wymaga współdziałania z pracownikiem socjalnym, w tym poinformowania go o rzeczywistych dochodach i sytuacji majątkowej osoby ubiegającej się o świadczenie. W art. 106 i art. 107 ustawy o pomocy społecznej wskazano, iż decyzję administracyjną o przyznaniu bądź odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, mającego na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin. Wywiad środowiskowy stanowi podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie z pomocy społecznej i jest traktowany jako obowiązkowy sposób zbierania informacji o wnioskodawcy. Specyfika postępowania wyjaśniającego w sprawie o świadczenia z pomocy społecznej wymaga aktywności ze strony wnioskodawcy, którego rolą jest wprowadzenie pracownika socjalnego w swoją trudną sytuację życiową. Nie jest bowiem możliwe wszechstronne ustalenie i ocena bez współdziałania przedstawiciela organu i podmiotu ubiegającego się o pomoc. Racjonalne zatem było wprowadzenie w art. 11 ust. 2 w/w ustawy warunku współdziałania jako jednej z przesłanek udzielenia wsparcia. Stosownie do art. 11 ust.2 wyżej cytowanej ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że w dniu [...] W.L. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie pomocy na leki i żywność. Organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] wezwał stronę do skontaktowania się z organem celem ustalenia terminu wywiadu środowiskowego. Strona pismem z dnia [...] wskazała, iż oczekuje na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] o godz. [...]. W tym dniu wywiad nie odbył się z uwagi na to, że strona nie otwarła drzwi mieszkania. Powyższe znajduje potwierdzenie w protokole podpisanym przez dwóch pracowników MOPS w D. oraz dwóch dzielnicowych. Powyższe organ uznał za brak współdziałania strony z pracownikiem socjalnym. W tym stanie rzeczy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż organ pierwszej instancji podjął kroki zmierzające do ustalenia rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej, rodzinnej i finansowej strony, jednakże W.L. uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Podkreśliło, że W.L. jest osobą korzystającą ze wsparcia pomocy społecznej od kilkunastu lat, bardzo dobrze znane są mu zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym konieczność ustalenia przez organ rzeczywistej sytuacji osobistej i dochodowej wnioskodawcy. Jednakże wszelkie próby uzyskania od strony informacji odnośnie jej sytuacji życiowej kończą się niepowodzeniem. Podsumowując organ odwoławczy podniósł, że podziela stanowisko organu pierwszej instancji w zakresie dokonanej oceny sytuacji strony, zaś zachowanie odwołującego się polegające na uniemożliwieniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wskazuje na brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej. Wskazało nadto, iż żądanie strony w przedmiocie przeprowadzenia wywiadu w asyście policji należy uznać za nieuprawnione, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie na zawiniony przez stronę brak możliwości ustalenia przez organ rzeczywistej sytuacji mieszkaniowej i finansowej strony, co jest przejawem braku współpracy strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej, który stanowi samodzielną podstawę do odmowy przyznania stronie wnioskowanej pomocy (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący W.L. stwierdził, że pracownicy organu pierwszej instancji oraz funkcjonariusze Policji nie przybyli na ustalony termin wywiadu środowiskowego. Nie zgodził się z argumentacją Kolegium Odwoławczego prowadzącą do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej mu udzielenia pomocy z powodu braku współpracy z pracownikiem socjalnym, gdyż jego zdaniem wywiad środowiskowy musi odbyć się w asyście policji celem uniknięcia pomówień ze strony pracowników socjalnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony i im podobnych. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzając ocenę zgodności z prawem podjętych w sprawie rozstrzygnięć należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani też przepisów prawa procesowego w taki sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik. W szczególności należy podkreślić , że organ odwoławczy wyjaśnił sprawę w stopniu dostatecznym do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Zgromadzono istotne dla sprawy dowody i prawidłowo je oceniono mając na uwadze całokształt zebranego materiału dowodowego , zasady logiki , doświadczenia życiowego i zawodowego. Ocena ta nie narusza prawa , a co za tym idzie nie sposób jej podważyć. Trafnie dowody te przyjął organ odwoławczy za podstawę poczynienia nie nasuwających zastrzeżeń ustaleń faktycznych , które z kolei uczynił przedmiotem poprawnych rozważań prawnych. W końcu zajęte stanowisko umotywował w sposób przekonujący stosownie do dyspozycji art.107 § 3 k.p.a. Wywody te prowadzą do wniosku , że zaskarżona decyzja nie uchybia przepisom prawa procesowego. Po pierwsze wskazać przyjdzie, że w dniu wydawania decyzji przez organ I instancji jak i organ odwoławczy obowiązywała ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawierający konstytucyjną zasadę pomocniczości , stanowi iż, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 7 tej ustawy pomocy tej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Na mocy natomiast art. 8 ust. 1 omawianej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40,41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest instytucją mającą za zadanie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Z treści materiałów zgromadzonych w aktach administracyjnych wynika, że strona skarżąca w piśmie z dnia [...] wskazała, iż oczekuje na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w dniu [...] o godz. [...]. W tym dniu wywiad nie odbył się z uwagi na to, że strona nie otwarła drzwi mieszkania, co znajduje potwierdzenie w protokole podpisanym przez dwóch pracowników MOPS w D. oraz dwóch funkcjonariuszy Policji. Zgodnie z brzmieniem art. 106 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych, ukształtowane na gruncie art. 106 ust. 4 tej ustawy, nie pozostawia wątpliwości, że odmowa współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, także wówczas, gdy polega na uniemożliwieniu przeprowadzenia takiego wywiadu, skutkuje wydaniem decyzji odmownej. Stosownie bowiem do art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 08 czerwca 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 712) w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego wywiad rodzinny służy do ustalenia przez pracownika socjalnego sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej, majątkowej w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu oraz formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy. Skoro tak, to oczywistym jawi się, że podstawowym narzędziem służącym do ustalenia aktualnej sytuacji życiowej wnioskującego o przyznanie świadczenia, jest właśnie rodzinny wywiad środowiskowy, przy czym jednocześnie jest to środek dowodowy, z którego organ administracyjny prowadzący postępowanie nie może zrezygnować, zastępując go innym dowodem. W związku z tym uznać należy, że organy procedujące w sprawie zasadnie uznały, iż skarżący swoim zachowaniem uniemożliwił organowi I instancji przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wspomniana kwestia jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej, w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten nie formułuje żadnych dodatkowych warunków odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Odmowa podjęcia współdziałania z organem, poprzez uniemożliwienie mu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego obliguje ten organ do negatywnego załatwienia sprawy. Stąd też organ – z ewidentnej winy skarżącego - nie miał jakiejkolwiek możliwości ustalenia faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej skarżącego, gdyż skarżący nie otwierając drzwi mieszkania uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz ustalenie wymaganych okoliczności faktycznych. Konsekwencja tego braku jest to, że organy nie dysponowały jakąkolwiek możliwością zbadania, czy warunki życiowe skarżącego czynią zadość wymogom - niezbędnej potrzeby bytowej - określonej w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa, albowiem ocena ta została dokonana przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności sprawy. Innymi słowy - w przywołanych okolicznościach, brak jest podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, która zapadła na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych i potrzebnych do jej rozstrzygnięcia dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych organu odwoławczego, zawartych w jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.). Zatem końcowo godzi się wskazać, że w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej naprowadzonych okoliczności , pomimo subiektywnych odczuć skarżącego, należy uznać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie za prawidłowe. W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia skargi, a co za tym idzie podlegała ona oddaleniu, zgodnie z treścią art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.