IV SA/Gl 1360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...]. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w oparciu o art. 1 - 9a ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.), a także bliżej niesprecyzowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817) Prezydent Miasta R. przyznał E.S. dodatek mieszkaniowy na okres od [...] do [...], w kwocie [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ administracyjny podniósł, że strona spełnia wymogi warunkujące przyznanie żądanego świadczenia dodając, że jej matka jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się na wózku inwalidzkim, a tym samym w sprawie mają zastosowanie przepisy, które określają zwiększoną powierzchnię normatywną mieszkania, wynoszącą 55 m2. Następnie zaprezentowano wyliczenie przyznanego dodatku mieszkaniowego, z którego wynika, że ustalając jego kwotę uwzględniono różnicę pomiędzy wartością wydatków mieszkaniowych obciążających stronę ([...] zł), a kwotą [...] zł odpowiadającą 15% średniego miesięcznego dochodu jej rodziny (wynoszącego [...] zł), co dało kwotę [...] zł. Podkreślono jednak, że w świetle obowiązujących przepisów dodatek mieszkaniowy nie może przekraczać 60% kwoty wyliczonych wydatków ([...] zł), wobec czego świadczenie to przyznano stronie w kwocie [...] zł. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. E.S. domagała się uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podkreśliła bowiem, że począwszy od [...] utraciła prawo do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego, a równocześnie prawomocną decyzją administracyjną odmówiono przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. W rezultacie jedynym źródłem dochodu jej rodziny pozostała renta matki w kwocie [...] zł, co powoduje, że ponoszone przez nią koszty mieszkaniowe stanowią ponad 30% aktualnego dochodu rodziny. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał się na przepisy art. 3 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podnosząc, iż sporne świadczenie przysługuje osobom wymienionym w art. 2 ust. 1 tej regulacji, których lokal nie przekracza powierzchni określonej w art. 5, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 175 % najniższej emerytury - w gospodarstwie jednoosobowym i 125 % najniższej emerytury - w gospodarstwie wieloosobowym. Mając na względzie powyższe Kolegium wskazało, iż wnioskodawczyni oraz jej matka prowadzą dwuosobowe gospodarstwo domowe, zajmując mieszkanie o powierzchni użytkowej [...] m2, co uwzględniwszy fakt, iż matka strony jest osobą niepełnosprawną poruszającą się na wózku nie przekracza powierzchni normatywnej wynoszącej w tym przypadku 55 m2. W złożonej deklaracji o wysokości dochodów oświadczyła przy tym, że w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku dochód jej rodziny wyniósł [...] zł. Organ odwoławczy zaakcentował, iż stosując art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., wysokość dodatku mieszkaniowego należało ustalić jako różnicę pomiędzy wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego przepisu, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek mieszkaniowy, w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. Mając na uwadze powyższe Kolegium wywiodło, że potwierdzona przez zarządcę nieruchomości łączna kwota wydatków za mieszkanie strony z ostatniego miesiąca wyniosła [...] zł, a w konsekwencji, różnica pomiędzy tą kwotą a 15% dochodu rodziny ([...] zł) wyniosła [...] zł i taka powinna być wysokość przysługującego jej dodatku. W tym miejscu powołano się jednak na art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który określa, że wysokość tego świadczenia nie może przekraczać 70% wydatków faktycznych wydatków ponoszonych na lokal mieszkalny. Wskazano także, iż Rada Miasta R. korzystając z uprawnienia określonego w art. 6 ust. 11 cytowanej ustawy wydała uchwałę nr [...] z dnia [...], mocą której obniżyła rzeczony limit do poziomu 60 %. Uwzględniwszy powyższe wskazano, iż wartość przyznanego stronie dodatku ustalono w kwocie [...] zł, stanowiącej 60% obliczonej w przedstawiony wyżej sposób kwoty [...] zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach E.S. domagała się uchylenia decyzji wydanych przez organy obydwu instancji podnosząc zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 K.p.a. Wywiodła bowiem, że rozstrzygnięcie w sprawie nie zostało poprzedzone dostatecznie wyczerpującym i wnikliwym zebraniem i rozpatrzeniem całego materiału dowodowego, a nadto wydano je z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Strona zakwestionowała, jakoby deklarowała dochód swojej rodziny za okres trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, w wysokości [...] zł, podkreślając, że wykazała rentę matki wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym, w kwocie [...] zł oraz świadczenie pielęgnacyjne, w rozmiarze [...] zł, co daje miesięcznie [...] zł, a w rezultacie za 3 miesiące dochód ten powinien wynieść [...] zł. Równocześnie ponownie zaakcentowała, że od [...] została pozbawiona świadczenia pielęgnacyjnego, w wyniku czego jedynym źródłem dochodu rodziny jest aktualnie renta pobierana przez jej matkę. Dodatkowo wyraziła wątpliwość, czy dodatek pielęgnacyjny wypłacany wraz z tą rentą powinien zostać zaliczony do dochodu, a nadto, czy wspomnianego dochodu nie należało pomniejszyć o potrącaną z tego świadczenia zaliczkę na podatek dochodowy oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołując argumentację analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Następnie, to jest w dniu [...], E.S. złożyła do tutejszego Sądu pismo procesowe, w którym powtórnie podniosła, że dodatek pielęgnacyjny pobierany przez jej matkę wraz z rentą nie powinien zostać wliczony do dochodu jej rodziny. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przywołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie mogą one pozostać w obrocie prawnym. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot wydanej w sprawie decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 966 ze zm.). Stosownie zatem do treści art. 3 ust. 1 przywołanej regulacji, dodatek mieszkaniowy przysługuje osobom, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (czyli posiadającym jeden z wymienionych w tym przepisie tytułów prawnych), jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie 3 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie przekraczał 175 % kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym lub 125 % tej kwoty w gospodarstwie wieloosobowym, obowiązującej w dniu złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 8 wskazanej ustawy, po myśli którego, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 tej ustawy, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy, warunkiem przyznania prawa do spornego świadczenia jest, aby powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekraczała powierzchni normatywnej ustalonej w ust. 1-3 tego przepisu o więcej niż 30% lub 50% - w przypadku, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej lokalu nie przekracza 60%. W sprawie jest poza sporem, że skarżąca tworzy wspólne gospodarstwo domowe z matką, zaś zajmowane przez nie mieszkanie posiada powierzchnię użytkową wynoszącą [...] m2, która nie przekracza powierzchni normatywnej przewidzianej dla dwuosobowego gospodarstwa domowego (40 m2), powiększonej na zasadzie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych o dodatkowe 15 m2 z uwagi na fakt, iż jej matka porusza się na wózku inwalidzkim. Organy obydwu instancji orzekły o przyznaniu wyżej wymienionej dodatku mieszkaniowego, jednak skarżąca kwestionuje wysokość tego świadczenia, która została w jej ocenie zaniżona i obliczona w nieprawidłowy sposób. W tym miejscu niezbędne jest zatem przywołanie zasad ustalania wysokości dodatku mieszkaniowego uregulowanych w art. 6 powyższej ustawy. Zgodnie bowiem z ust. 1 i 2 tego przepisu, w przypadku gdy - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - strona jest osobą pozostającą w dwuosobowym gospodarstwie domowym, wysokość tego świadczenia stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 omawianego przepisu, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek, w wysokości 12 % dochodów gospodarstwa domowego lub - jeżeli średni miesięczny dochód, o którym mowa w art. 3 ust. 1 cytowanej regulacji jest równy lub wyższy od 100% kwoty najniższej emerytury, w wysokości 15 % dochodów tego gospodarstwa. Wniosek o przyznanie spornego świadczenia złożony został przez E.S. w dniu [...], kiedy wysokość najniższej emerytury wynosiła 831,15 zł (M.P. z 2013 r., poz. 95). Z dołączonych do akt sprawy dokumentów oraz z deklaracji skarżącej wynika przy tym, że w okresie od [...] do [...] na dochód jej rodziny składały się: świadczenie pielęgnacyjne pobierane przez stronę, w miesięcznej wysokości [...] zł oraz renta jej matki, w kwocie do wypłaty [...] zł, która to kwota uwzględnia pomniejszenie o potrącenia dokonane z tytułu zaliczki na podatek dochodowy ([...] zł) oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne ([...] zł), a równocześnie zawiera dodatek pielęgnacyjny w wysokości [...] zł. Ustalając kwotę dochodu rodziny skarżącej za 3 miesiące poprzedzające złożenie wniosku, orzekające w sprawie organy zgodnie obliczyły ją w wysokości [...] zł, jako sumę świadczenia pielęgnacyjnego wypłaconego za wspomniane 3 miesiące ([...] zł) oraz otrzymanej za ten okres renty, w wysokości [...] zł stanowiącej trzykrotność kwoty [...] zł - obejmującej zarówno dodatek pielęgnacyjny jak i odprowadzoną zaliczkę na podatek oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Odnosząc się do powyższego, w pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że chybiony jest zarzut dotyczący nieuwzględnienia przez te organy faktu utraty przez skarżącą prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, który nastąpił z dniem [...]. Z przywołanego wyżej art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wynika jednoznacznie, że ustalając prawo do dodatku mieszkaniowego uwzględnia się dochód rodziny wnioskodawcy uzyskany w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku. Cytowana ustawa nie dopuszcza zaś żadnych możliwości modyfikowania tego dochodu w sytuacji, gdyby jego wysokość uległa w okresie późniejszym zmianie, a w szczególności nie przewiduje możliwości pomniejszenia dochodu rodziny o dochód utracony, jak ma to miejsce na gruncie innych aktów prawnych (np. w ustawie o pomocy społecznej lub w ustawie o świadczeniach rodzinnych). Dlatego fakt utraty przez stronę dochodu, który nastąpił z dniem [...] (czyli już po upływie wspomnianego trzymiesięcznego okresu) pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W tym miejscu podkreślić należy, że pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w sposób bardzo szeroki w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, jako "wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodu. Do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej dla uczniów, dodatków dla sierot zupełnych, jednorazowych zapomóg z tytułu urodzenia się dziecka, dodatku z tytułu urodzenia dziecka, pomocy w zakresie dożywiania, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej, dodatku mieszkaniowego oraz zapomogi pieniężnej, o której mowa w przepisach o zapomodze pieniężnej dla niektórych emerytów, rencistów i osób pobierających świadczenie przedemerytalne albo zasiłek przedemerytalny w 2007 r." Treść tego przepisu nie pozostawia zatem wątpliwości, że za dochód podlegający uwzględnieniu przy ustalaniu prawa do dodatku mieszkaniowego nie uważa się wbrew twierdzeniom skarżącej kwoty "netto" otrzymanych środków. Choć bowiem przywołany przepis uznaje za dochód kwotę przychodu po pomniejszeniu o koszty jego uzyskania oraz o składki na ubezpieczenie społeczne, to nie przewiduje, aby należało go pomniejszać także o inne obciążenia, w tym o zaliczkę na podatek dochodowy ani też o odprowadzoną składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Słusznie zwróciła uwagę skarżąca, że organy obydwu instancji błędnie zaliczyły do dochodu jej rodziny dodatek pielęgnacyjny, który jest wypłacany W.S. wraz z rentą. Jakkolwiek bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych istniała rozbieżność w zakresie, czy świadczenie to należy kwalifikować jako dochód w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., to jednak problem ten został rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r., nr 2 , poz. 21), w której wskazano, że dodatek pielęgnacyjny określony w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r., nr 39, poz. 353 ze zm.) nie wlicza się do dochodu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone w tej uchwale stanowisko, zgodnie z którym zasiłki pielęgnacyjne oraz dodatki pielęgnacyjne spełniają identyczne funkcje, a w rezultacie choć drugie z tych świadczeń nie zostało w tym przepisie wyraźnie wymienione, to żadne z nich nie powinno być wliczane do dochodu dla potrzeb dodatku mieszkaniowego. Orzekające w sprawie organy uwzględniając pobierany przez matkę skarżącej dodatek pielęgnacyjny do renty jako dochód jej rodziny naruszyły więc wspomniany art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych poprzez jego nieprawidłową wykładnię. Naruszenie to ma wpływ na wynik sprawy albowiem jego skutkiem jest błędne ustalenie wysokości przyznanego stronie świadczenia. Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, że uzasadnienia obu poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć obarczone są jeszcze jedną istotną wadą. Mianowicie, motywując wysokość przyznanego stronie dodatku mieszkaniowego obliczono wpierw różnicę pomiędzy wartością wydatków mieszkaniowych obciążających stronę ([...] zł), a kwotą [...] zł odpowiadającą 15% średniego miesięcznego dochodu jej rodziny (wynoszącego [...] zł) - co dało kwotę [...] zł, a następnie powołano się na art. 6 ust. 10 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. oraz na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...], podkreślając, że dodatek mieszkaniowy nie może przekraczać 60% kwoty wyliczonych wydatków ([...] zł), wobec czego świadczenie to przyznano stronie w kwocie [...] zł, odpowiadającej 60% obliczonej kwoty przysługującego dodatku (czyli kwoty [...] zł). Nie budzi wątpliwości, że argumentacja taka jest błędna. Po pierwsze bowiem, kwota [...] zł wcale nie stanowi 60% z kwoty [...] zł, a po drugie, powołane przez organy ograniczenie wynikające z art. 6 ust. 10 wspomnianej ustawy (zaostrzone mocą stosownej uchwały Rady Miasta z 70% do 60%) zostało przez ustawodawcę ustalone - jak organy same przecież przyznawały - na poziomie 60% kwoty wydatków mieszkaniowych, nie zaś - jak przyjęto następnie w obliczeniach - 60% wartości przysługującego dodatku mieszkaniowego. Dokonana przez Sąd analiza akt administracyjnych wskazywałaby, że przyznana stronie kwota [...] zł została przez organy ustalona nie wskutek zastosowania cytowanego art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, lecz raczej na podstawie zupełnie innego przepisu, a mianowicie art. 6 ust. 8 tej ustawy, zgodnie z którym, jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego jest wyższy od określonego w art. 3 ust. 1 powoływanej ustawy, a kwota nadwyżki nie przekracza wysokości dodatku mieszkaniowego, należny dodatek mieszkaniowy obniża się o tę kwotę (w takim bowiem przypadku przyjęta przez organy kwota [...] zł pomniejszona o różnicę pomiędzy miesięcznym dochodem na osobę w rodzinie skarżącej [[...] zł] a kwotą 125% najniższej emerytury [1.038,94 zł] - czyli o kwotę [...] zł, dałaby wskazaną w decyzji wartość [...] zł). Konkluzja taka w żadnym razie jednak nie wynika z uzasadnień obydwu decyzji, w których art. 6 ust. 8 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w ogóle nie został powołany. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze obliczy wysokość przysługującego skarżącej dodatku mieszkaniowego uwzględniając wskazania wynikające wprost z niniejszego wyroku, a następnie wyda decyzję, którą uzasadni stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem dotyczyła ona przyznania świadczenia za okres od [...] do [...], a tym samym została już w całości wykonana.