IV SA/Gl 1375/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2007r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej oddala skargę M. G. wnioskiem z dnia 1 września 2006 r. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na córki S. i J. G.. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Kierownik tego Ośrodka działając z upoważnienia Wójta Gminy M., odmówił przyznania zaliczki alimentacyjnej. W podstawie prawnej przedmiotowej decyzji podano art. 104 k.p.a. oraz art. 1, art. 2 pkt 5 i art. 7 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992). W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest ona wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 17a tej ustawy jest to panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Następnie podał, że z wniosku oraz oświadczeń strony wynika, iż w skład rodziny strony wchodzą córki S. i J. G., syn N. N., a także konkubent I. N., z którym strona mieszka i wychowuje wspólnie syna N.. W tej sytuacji organ uznał, że w świetle art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych M. G. nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko. To natomiast oznacza, że nie przysługuje jej prawo do zaliczki alimentacyjnej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. wyraziła swoje niezadowolenie podnosząc, że w poprzednim okresie zasiłkowym miała przyznaną zaliczkę alimentacyjną. Nie rozumie dlaczego na podstawie interpretacji tych samych przepisów odmówiono jej obecnie tego prawa. Podkreśliła jednocześnie, że z konkubentem mieszka i wspólnie wychowuje ich syna. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...]r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy rozstrzygniecie organu I instancji. W uzasadnieniu organ podzielił argumentację prawną oraz ustalenia faktyczne organu I instancji. Wskazał, że z akt sprawy oraz odwołania wyraźnie wynika, że strona swoje trzecie dziecko N. N. wychowuje z jego biologicznym ojcem I. N., co oznacza, że w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach M. G. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem wskazując na zmianę stanowiska Kolegium, które w wydanej decyzji obejmującej poprzedni okres zasiłkowy uznało, iż jej dzieciom przysługuje prawo do zaliczki alimentacyjnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska, powtórzyło argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium zauważyło, że w poprzednim okresie zasiłkowym strona była uprawniona do zaliczki alimentacyjnej na podstawie art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych obowiązującego z dniem 1 września 2005 r. w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Ponadto Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych(Dz. U. Nr 267, poz. 2260) ustawodawca do art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych dodał pkt 17a definiujący pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko. Powołane przepisy w sposób odmienny określały kogo należy uznać za osobę samotnie wychowującą dziecko. Ustawodawca nie zawarł jednak żadnych reguł kolizyjnych, zatem, zdaniem Kolegium, należało odwołać się do wypracowanych przez doktrynę prawa norm kolizyjnych, w tym reguły lex benignior, która nakazuje uznawać za wiążący przepis korzystniejszy dla strony, tj. przepis art. 3 pkt 17 w.w. ustawy. Jednakże taki stan rzeczy istniał do momentu ukazania się w Dzienniku Ustaw z 2006 r. nr 139. pod poz. 992 obwieszczenia Marszałka Sejmu RP z dnia 24 lipca 2006 r. jednolitego tekstu ustawy o świadczeniach rodzinnych, z którego wynika, że przepis art. 3 pkt 17 utracił moc. W opinii Kolegium jest ono związane tekstem jednolitym ustawy, zgodnie z którym obecnie obowiązuje jedynie art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie Kolegium wskazało, że w przypisie do art. 3 pkt 17 teksu jednolitego w.w. ustawy wskazano, że utrata jego mocy obowiązującej następuje na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04 (Dz. U. Nr 95, poz. 806), który, jak zauważono odnosił się do pierwotnej treści art. 3 pkt 17, a nie do zmienionej ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, co doprowadziło do wystąpienia Prezesa Kolegium do Szefa Kancelarii Sejmu RP z dnia 31 października 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności, a więc pod względem zgodności z prawem. Tymczasem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, w związku z czym skargę należało uznać za bezzasadną. Organ I instancji wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie na wniosek skarżącej z dnia 1 września 2006 r., w którym wystąpiła ona o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej na dzieci S. i J. G.. Możliwość przyznania jej zaliczki alimentacyjnej należało więc ocenić na podstawie w ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732). Przepis art. 1 pkt 2 tej ustawy określa m.in. zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna. Jak wynika z akt sprawy skarżąca jest osobą rozwiedzioną. Rodzina skażanej składa się z dwóch córek S. i J. G. oraz syna N. N. . Córki skarżącej są uprawnione do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego (wyrok Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r.), zaś egzekucja tych świadczeń jest bezskuteczna (zaświadczenie Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w B. z dnia [...]r.). Bezsporna pozostaje również okoliczność, że w skład rodziny wchodzi I. N., z którym skarżąca zamieszkuje oraz wspólnie wychowuje ich małoletniego syna N. N.. W tym stanie faktycznym zasadniczym zagadnieniem było ustalenie czy skarżąca jest osobą samotnie wychowującą dzieci, uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych. Bowiem zgodnie z art. 2 pkt 5 ustawy o zaliczce alimentacyjnej osobą uprawnioną w rozumieniu tej ustawy jest osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Zatem o ile w.w. ustawa w art. 2 pkt 5 definiuje pojęcie osoby uprawnionej, o tyle w zakresie ustalenia znaczenia pojęcia osoby samotnie wychowującej odsyła do ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 200 r. Nr 139, poz. 992) osoba samotnie wychowującą dziecko to panna, kawaler, osoba pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osoba rozwiedziona, wdowa lub wdowiec, chyba, że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. Wobec powyższego należało stwierdzić, że organy obu instancji trafnie ustaliły, iż skarżąca nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci w rozumieniu art. 3 pkt 17 a w.w. ustawy, bowiem swoje trzecie dziecko N. N. wspólnie wychowuje z jego biologicznym ojcem I. N.. W tej sytuacji organy prawidłowo uznały, że zaliczka alimentacyjna na dzieci wskazane we wniosku nie przysługuje. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w poprzednim okresie zasiłkowym strona skarżąca była uprawniona do zaliczki alimentacyjnej. Trzeba bowiem wskazać, że decyzja kasacyjna Kolegium została wydana [...]r., a więc w czasie obowiązywania art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Przepis ten w sposób odmienny od przepisu art. 3 pkt 17a definiował pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko uznając za taką pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Natomiast w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał przepis art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych dodany przez art. 1 pkt 2 lit a) ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o swiadczeiach rodzinnych (Dz. U. Nr 267, poz. 2260), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. (art. 2 cyt. ustawy). W istocie, jak zauważył organ, ustawodawca wprowadzając do art. 3 pkt 17a nie uchylił pkt 17 zamieszczonego w tymże art. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Obydwa przepisy zawarte w pkt 17 i 17a art. 3 cyt. ustawy w sposób odmienny definiowały określenie osoby samotnie wychowującej dziecko. Nadto, jak słusznie wskazał organ przepis art. 3 pkt 17 w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej nie utracił mocy obowiązującej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r. sygn. akt K 16/04, skoro wyrokiem tym uznano za niezgodny z Konstytucją art. 3 pkt 17 w jego pierwotnym brzmieniu, przed zmianą dokonaną we wskazanej wyżej ustawie. Zatem zaistniała sytuacja, gdzie do aktu normatywnego wprowadzony został przepis regulujący materię uregulowaną w innym przepisie tego samego aktu, który wyraźnie nie został przez ustawodawcę derogowany. Jedną z elementarnych reguł dobrej legislacji jest, by prawodawca wprowadzając nowe przepisy uchylił przepisy z nimi niezgodne. Jeżeli z różnych względów pomimo wprowadzenia nowych przepisów nie uchylono przepisów dotychczas obowiązujących, wówczas dochodzi do oczywistej kolizji. Nie jest bowiem dopuszczalne by jednocześnie obowiązywały przepisy ze sobą niezgodne (konkurencyjne), a więc na przykład przepisy zwierające definicję legalną tego samego zwrotu językowego. Usunięcie tej kolizji wiąże się z zastosowaniem wypracowanych przez doktrynę i praktykę orzeczniczą reguł kolizyjnych. W rozpoznawanym przypadku definicje zawarte w pkt 17 i 17a art. 3 występują w tekście tego samego aktu prawnego, tj. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zostały zamieszczone w wydzielonym fragmencie tekstu, zwanym zwyczajowo "słowniczkiem", a zatem w części ogólnej ustawy. Umieszczenie tych definicji w przepisach ogólnych ustawy przesądza o zasięgu, który obejmuje obszar całego tekstu ustawy. Zatem okoliczność, iż wskazane normy definiują odmiennie ten sam zwrot językowy, usytuowane są w tym samym akcie prawnym, mają taki sam zasięg oddziaływania wskazuje, iż są to normy równorzędne o takim samym zakresie zastosowania i normowania. W tej sytuacji, zdaniem składu orzekającego, skoro w akcie prawnym wprowadzony został przepis niezgodny (konkurencyjny) z przepisem ustanowionym poprzednio, zaś ustawodawca w sposób wyraźny nie pozbawił mocy obowiązującej tego przepisu, nie zamieścił również norm intertemporalnych, to należy przyjąć, że w sposób dorozumiany, poprzez wejście w życie nowego przepisu, przepis dotychczasowy został pozbawiony mocy obowiązującej (zgodnie z regułą kolizyjną lex posterior derogat legi priori). Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w przyjmowanym założeniu o celowości działania prawodawcy lub w założeniu o celowym charakterze postanowień prawa, jeżeli w sprawach unormowanych przez jakiś akt (przepis) zostaje wydany nowy, to zakłada się, że został on wydany w tym celu aby zmienić dotychczasowy stan prawny. Trzeba również wskazać, że ustawodawca wprowadzając nowe przepisy do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym pkt 17a nie zadecydował o działaniu nowego przepisu prawa (nie zawarł w tym zakresie przepisów przejściowych), a zatem należy przyjąć, że nowy przepis ma bezpośrednie działanie do wszystkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie tej normy, ale trwają w czasie dokonania tej zmiany. Wykładnia dotycząca obowiązywania omawianych przepisów w rezultacie prowadzi do przyjęcia, że w chwili wydawania zaskarżonej decyzji obowiązywały one w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym. Zgodnie z art. 145 § 1a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd może uwzględnić skargę na decyzję administracyjną i uchylić ją tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa materialnego dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się po stronie orzekających organów tego typu naruszeń prawa – oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.