IV SA/Gl 1380/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2007r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. Starosta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o utracie przez L. W. z dniem [...] 2005 r. statusu osoby bezrobotnej oraz o utracie ze wskazanym dniem zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że L. W. nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyznaczonym terminie i nie poinformował w ciągu pięciu dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Z tego też powodu następuje utrata statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku, a odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie, co najmniej 3 miesięcy od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w wyniku ponownej rejestracji. W dniu [...] 2005 r. wskazany powyżej organ sporządził pismo do skarżącego, w którym poinformował go, że nie usprawiedliwił nieobecności w dniu [...] 2005 r. w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy w B.. W następstwie działań podejmowanych przez L. W. zmierzających do ustalenia, jaki jest jego status Starosta B. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 2 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, a określoną jako duplikat stwierdził utratę przez niego statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] 2005 r. i utratą z tym dniem zasiłku dla bezrobotnych. Uzasadnienie tej decyzji było analogiczne z tym, jakie zawierała decyzja z dnia [...] r. L. W. pismem z dnia [...] 2006 r. wniósł odwołanie od decyzji otrzymanej w dniu [...] r. W odwołaniu tym nie zgodził się z treścią otrzymanej decyzji i zwrócił się z prośbą o rozstrzygnięcie jego sporu z organem pierwszej instancji, a dotyczącego decyzji z dnia [...] r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wpierw przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, jak również przeprowadził analizę przedłożonych mu akt administracyjnych. Nadto organ ten przybliżył zasady doręczania stronom decyzji administracyjnych oraz stwierdził, że w dniu [...] 2005 r. skarżący otrzymał jedynie pismo z dnia [...] 2005 r. informujące o nieuwzględnieniu wniosku o usprawiedliwienie niestawiennictwa w dniu [...] 2005 r. w siedzibie Powiatowego Urzędu Pracy i nie otrzymał decyzji z dnia [...] r., a tym samym winien otrzymać duplikat decyzji z dnia [...] r. Organ odwoławczy w oparciu o akta sprawy uznał, że z uwagi na wniesione w dniu [...] 2006 r. odwołanie zobowiązany jest rozpatrzyć je jako wniesione od decyzji z dnia [...] 2005 r. Kierując się tym ustaleniem organ uznał, że celem stawiennictwa w urzędzie pracy jest przede wszystkim potwierdzenie gotowości danej osoby do podjęcia pracy i jest to forma kontroli przez organ zatrudnienia tego elementu statusu osoby bezrobotnej. Jego zdaniem sytuacja bezrobotnego nie może być korzystniejsza od sytuacji, w jakiej może znaleźć się pracownik, zatem nieusprawiedliwiona nieobecność w pracy stanowi ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych z surowymi konsekwencjami przewidzianymi prawem pracy. Zdaniem organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe, ponieważ pomylenie wyznaczonego terminu nie jest bowiem uzasadnioną przyczyną niestawiennictwa w urzędzie zatrudnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniósł L. W.. W skardze tej wpierw przedstawił przebieg wydarzeń, jakie miały miejsce w [...] 2005 r. i potwierdził, że miał się zgłosić w organie zatrudnienia w dniu [...] 2005 r., lecz z powodu pomyłki w terminach stawił się w dniu [...] 2005 r. i następnego dnia wyjaśnił zaistniałą sytuację. Z kolei w dniu [...] 2005 r. otrzymał z organu pierwszej instancji korespondencję, w której znajdowało się jedynie pismo z dnia [...] 2005 r. informujące, że jego prośba o usprawiedliwienie nieobecności w dniu [...] 2005 r. nie została uwzględniona, nie otrzymał natomiast żadnej decyzji pozbawiającej go statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku. W dalszej części skargi skarżący odniósł się do tej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której jest mowa o tym, że sytuacja bezrobotnego nie może być korzystniejsza niż sytuacja osoby zatrudnionej. Otóż skarżący odwołując się do doświadczenia zawodowego uznał, że wielokrotnie był świadkiem sytuacji, kiedy osoba nie stawiała się do pracy i nie ponosiła z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji. Następnie skarżący zakwestionował rygoryzm zastosowany przez organy zatrudnienia i postawił pytanie, czy taka pomyłka, jakiej on się dopuścił może być podstawą pozbawienia środków do życia i to bez możliwości jej wyjaśnienia. W konsekwencji skarżący postawił pytania sprowadzające się do tego, czy urzędnicy mogą popełniać pomyłki takie, jakich dopuścili się w ramach jego sprawy tj. nie doręczenia decyzji z dnia [...] r., jak również decyzji z dnia [...] r. jako duplikatu decyzji z dnia [...] r. Następstwem działań podejmowanych przez organy zatrudnienia został on pozbawiony środków do życia. W konkluzji skarżący domagał się uwzględnienia jego skargi, aby mógł nabrać zaufania do organów Państwa, gdyż stracił zaufanie do pracowników organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wystąpił o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 § 1 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności. W rozpatrywanej sprawie organy obu instancji nie dopuściły się takich naruszeń prawa, które pozwalałyby uwzględnić wniesioną skargę. Kluczowym zagadnieniem w ramach rozpatrywanej sprawy jest ustalenie, od której decyzji skarżący wniósł odwołanie, czy od decyzji zawierającej datę [...] r. czy też od decyzji z dnia [...] r. Zawartość pisma skarżącego z dnia [...] 2006 r. nie jest jednoznaczna. Organ odwoławczy uznał, że skarżący pismem tym wniósł odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Zdaniem składu orzekającego stanowisko organu odwoławczego zasługuje na uwzględnienie. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że we wskazanym piśmie skarżący wyraźnie zaznacza, że domaga się rozstrzygnięcia jego sporu z organem pierwszej instancji w odniesieniu do decyzji tegoż organu wydanej w dniu [...] r. Nadto należy zwrócić uwagę, że rozstrzygnięcie z dnia [...] r. w części merytorycznej jest tożsame z tym, które zostało wydane w dniu [...] r. Odmienności sprowadzają się do elementów drugoplanowych nie mających w tej sprawie żadnego znaczenia. Przy czym co wymaga zwrócenia uwagi, organ odwoławczy mocą odrębnego rozstrzygnięcia z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...]. W konkluzji tej części rozważań należy uznać, że organ odwoławczy zasadnie uznał, że odwołanie strony dotyczyło decyzji z dnia [...] r. Przyjęcie powyższego ustalenia pozwala na merytoryczne odniesienie się do rozpatrywanej sprawy. Podstawowy zarzut skarżącego sformułowany w skardze, jak również akcentowany w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego sprowadza się do tego, że jego zdaniem wypełnił on ciążący na nim obowiązek sprowadzający się do tego, że w ciągu pięciu dni winien był poinformować organ zatrudnienia o powodach nie stawienia się w siedzibie tegoż organu w wyznaczonym terminie. Z tego też powodu nie rozumie motywów, jakimi kierowały się organy administracji podejmujące w sprawie rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych kontrowersji, ponieważ skarżący przyznaje, że miał stawić się w siedzibie organu zatrudnienia w dniu [...] 2005 r., a stawił się w dniu [...] 2005 r. W tej sytuacji niezbędnym jest sprawdzenie stanu normatywnego. Otóż zgodnie z treścią art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 5 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w siedzibie organu. Omawiany przepis spełnia podwójną funkcję: po pierwsze pozwala na monitorowanie bezrobotnego, a po drugie stwarza okazję do przedstawienia mu ewentualnej oferty pracy, gdyby organ zatrudnienia nią dysponował. Zatem istota wskazanego przepisu sprowadza się do pewnej formy aktywizacji bezrobotnego, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z określeniami tego obowiązku formułowanymi przez skarżącego. Jednocześnie przepis ten zawiera określone sankcje za niedochowanie wymogów w nim określonych. Otóż bezrobotny, który w wyznaczonym przez organ administracji terminie nie stawi się i we wskazanym w nim okresie nie usprawiedliwi swojej nieobecności traci status bezrobotnego, a co za tym idzie także zasiłek dla bezrobotnych, jeżeli mu przysługuje. Ze wskazanego przepisu wynika, że bezrobotny zobligowany jest w terminie 5 dni poinformować organ zatrudnienia o przyczynie nie stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia. Zatem nie wystarczy samo zgłoszenie się w organie zatrudnienia we wskazanym okresie, istotne jest usprawiedliwienie własnej nieobecności, ponieważ tak należy widzieć sformułowanie "powiadomić o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa". Oznacza to, że nie wystarczy zgłosić się w siedzibie organu zatrudnienia w ciągu 5 dni po upływie terminu do stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia, lecz należy podać usprawiedliwiającą przyczynę własnej nieobecności. W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie wzbudza żadnych wątpliwości, ponieważ skarżący we wszystkich swoich pismach opisuje przebieg wydarzeń a powiatowy urząd pracy nie neguje podawanych faktów. Z akt sprawy wynika, że skarżący zobowiązany był do stawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. w dniu [...] 2005 r. i w dniu tym w siedzibie wskazanego organu nie stawił się, lecz uczynił to dopiero w dniu [...] 2005 r., czyli w pierwszym roboczym dniu po upływie obowiązującego go terminu, a jako powód niestawiennictwa podał pomylenie terminu. W tej sytuacji powstaje problem sprowadzający się do tego, czy pomylenie terminu stawienia się w siedzibie organu zatrudnienia jest usprawiedliwieniem swojej nieobecności. Jak zostało to zaznaczone powyżej bezrobotny jest obowiązany usprawiedliwić przyczynę własnej nieobecności, co oznacza, że nie wystarczy podanie jakiejkolwiek przyczyny nieobecności, lecz musi to być taka przyczyna, która pozwoli na jej usprawiedliwienie. Oznacza to, że pomylenie terminu stawienia się w siedzibie organu nie jest usprawiedliwieniem własnej nieobecności. W świetle przeprowadzonej analizy stanu prawnego i stanu faktycznego, jaki występuje w sprawie, przyjdzie zgodzić się z organami zatrudnienia, że skarżący wypełnił ciążący na nim obowiązek zgłoszenia w ciągu 5 dni po upływie terminu stawienia się w siedzibie organu, jednakże nie zrealizował drugiej przesłanki przewidzianej art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia w instytucjach rynku pracy, a mianowicie nie usprawiedliwił swojej nieobecności. W konsekwencji oznacza to, że organy te zasadnie pozbawiły skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Skarżący podnosi w skardze, że przywoływany przepis jest nazbyt rygorystyczny i wprowadza dysproporcje między istotą zawinienia a wprowadzaną sankcją. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska skarżącego w tym zakresie, ponieważ opowiedzenie się za stanowiskiem skarżącego wprowadziłoby całkowitą dowolność zachowań ze strony bezrobotnych i nie przestrzeganie żadnych obowiązujących unormowań prawnych. Wprowadzona tym przepisem sankcja nie jest nazbyt drastyczna w stosunku do przewidzianego nim zawinienia, otóż osoba bezrobotna traci status bezrobotnego jedynie na trzy miesiące i po ich upływie może ponownie zrejestrować się i jeżeli będzie spełniać wymogi to także otrzymać zasiłek dla bezrobotnych. Zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesienie sytuacji bezrobotnego do osoby zatrudnionej i wynikających z tego konsekwencji w przypadku nieusprawiedliwionej nieobecności, nie jest zasadne, ponieważ odmienna jest sytuacja osoby zatrudnionej i bezrobotnego. W przypadku osoby zatrudnionej do pracodawcy należy decyzja, czy będzie wyciągał konsekwencje w stosunku do pracownika, który dopuści się takiego naruszenia. Natomiast w przypadku bezrobotnego organ administracji nie ma żadnego wyboru, ponieważ przywoływany przepis wprowadza ściśle określoną sankcję i nie daje organowi administracji możliwości podejmowania rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego. Skarżący w swojej skardze wymienia szereg naruszeń prawa, których jego zdaniem dopuściły się organy administracji w ramach prowadzonego postępowania. Przyjdzie zgodzić się ze skarżącym, że postępowanie w jego sprawie nie było prowadzone w sposób, który można uznać za modelowy. Jednakże jak zostało to powyżej zaznaczone, przesłanką uwzględnienia skargi jest naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania lub przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej spawie Sąd nie zetknął się z naruszeniem prawa materialnego, co stanowiło główny zarzut skargi, natomiast naruszenia procedury, jakie w niniejszym postępowaniu występują nie dają podstaw do uwzględnienia skargi. Gdy idzie o nie doręczenie w terminie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r. to uchybienie w tym zakresie nie ma wpływu na prawidłowość samego rozstrzygnięcia. Natomiast stronie przysługiwały inne instrumenty prawne takie jak zażalenie na bezczynność organu, z których skarżący nie skorzystał. Z kolei problematyka "decyzji" z dnia [...] r. jak zostało to już podniesione została uregulowana przez Wojewodę [...]decyzją z dnia [...]r. Podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego sformułowanych w art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ nie miały one wpływu na wynik sprawy. Skarżący ma rację, że organ administracji ma chronić interes strony, jednakże ochrona ta nie może sprowadzać się do tego, że organ będzie zastępował stronę w jej działaniach i nie będzie podejmował rozstrzygnięć w tych sytuacjach, w których strona postępowania dopuści się naruszenia prawa, względnie postępowanie zostanie uruchomione z tego powodu, że strona postępowania dopuści się naruszenia prawa, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ponieważ to skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie w siedzibie organu administracji i nie usprawiedliwił swojej nieobecności. Skoro zaskarżona decyzja jak również decyzja organu pierwszej instancji nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienia skargi należało stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji.