IV SA/Gl 1382/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Renata Siudyka Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...]; 2) uchyla decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...]; 3) uchyla decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] roku nr [...] i określa, że decyzja ta nie może być wykonana. Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Z., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] odmówił M.W. umorzenia świadczeń nienależnie pobranych z funduszu alimentacyjnego ustalony decyzją nr [...] z dnia [...]r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał przepis art. 23 ust. 8 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, określający przesłanki umorzenia oraz stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem organ właściwy wierzyciela może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Miesięczny dochód rodziny, jak ustalono w trakcie postępowania wyjaśniającego, wynosi 2706,17zł., zaś miesięczne opłaty ponoszone przez rodzinę kształtują się na poziomie 557,00 zł. W ocenie organu, badanie szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny nie powinno ograniczać się do ustalenia sytuacji dochodowej. Sam fakt pobierania świadczeń z funduszu alimentacyjnego przysługujących rodzinom, których dochód kształtuje się poniżej określonego w ustawie kryterium dochodowego świadczy o relatywnie trudnej sytuacji materialnej. Jedynie zmiana sytuacji dochodowej i rodzinnej w odniesieniu do okresu nabycia uprawnień i okresu wypłacana świadczenia może być uwzględniona przy pozytywnym rozstrzygnięciu wniosku o umorzenie świadczeń nienależnie pobranych. Podkreślono także, iż decyzja uprawniająca do świadczeń z [...]r. została uchylona ze względu na niepoinformowanie organu przez stronę o śmierci dłużnika alimentacyjnego, co z kolei spowodowało powstanie zobowiązań z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W tej sytuacji, gdy świadczeniobiorca będąc w określonej sytuacji materialnej nie dopełnia obowiązków wynikających z ustawy, a następnie sie na ową sytuację powołuje, umorzenie należności stanowiłoby naruszenie interesu społecznego. Oznaczałoby to wyłączenie z urzędu sankcji, jaką jest przewidziany przez ustawodawcę obowiązek zwrotu świadczeń nienależnie pobranych, wobec wszystkich osób, które posiadają niskie dochody i złożyły wniosek o umorzenie świadczeń nienależnie pobranych. Norma określająca możliwość umorzenia świadczeń nienależnie pobranych powinna znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach, gdzie zmiana sytuacji dochodowej i rodzinnej nie dała się przewidzieć, spowodowała znaczne pogorszenie statusu materialnego rodziny, a strona nie dopełniła obowiązku poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń z przyczyn od niej niezależnych. Dopiero te warunki organ właściwy może uznać za szczególne okoliczności i skorzystać z możliwości umorzenia świadczeń nienależnie pobranych uwzględniając interes społeczny i słuszny interes strony. W ocenie organu, pomimo deklarowanej trudnej sytuacji finansowej nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny, stąd brak podstaw do całkowitego lub częściowego umorzenia kwoty z tytuł świadczeń nienależnie pobranych. M.W. złożyła odwołanie od tej decyzji, wskazując w szczególności na bardzo trudną sytuację materialną rodziny. Nie posiada żadnego majątku, oszczędności oraz samochodu, a ponadto spłaca zobowiązania zmarłego męża (dłużnika alimentacyjnego). Ponadto, przez kilka miesięcy nie otrzymywała świadczeń z funduszu alimentacyjnego (po uchyleniu z mocą wsteczną decyzji przyznającej świadczenie). Podkreśliła, że nie mogła powiadomić organu I instancji o zgonie byłego męża, ponieważ o tym nie wiedziała. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz poczynionych jego wyniku ustaleń podniesiono, iż ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie precyzuje jak należy rozumieć "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". W związku z tym organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń będzie decydował, czy w danym przypadku wnioskodawcy sytuacja taka ma miejsce. Decyzja organu pierwszej instancji w kwestii umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych na charakter uznaniowy. Organ administracji wydając rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń winien uwzględnić istnienie szczególnie uzasadnionych okoliczności, a ewentualna decyzja odmawiająca powinna wskazywać powody, dla których mimo istnienia szczególnie uzasadnionego przypadku odmówiono umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. W wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II SA 2486/01, publ. Lex nr 149543), przywołanym przez Kolegium, NSA zwrócił uwagę, iż "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 K.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Po analizie stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów prawnych. Kolegium podzieliło pogląd organu I instancji o braku przesłanek do skorzystania z dyspozycji art. 23 ust. 8 cyt. ustawy w części dotyczącej umorzenia świadczeń nienależnie pobranych. Umorzenie świadczeń nienależnie pobranych byłoby przedwczesne. W uzasadnieniu podkreślono, iż nie można czynić z umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty świadczeń nienależnie pobranych. Ustawia o pomocy osobom uprawnionym do alimentów przewiduje również inne rozwiązania, z których strona mogłaby skorzystać, tj. odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty świadczeń nienależnie pobranych. W przypadku umorzenia świadczeń nienależnie pobranych "szczególnie uzasadnione okoliczności" muszą być znacznie dalej idące, aniżeli przy odroczeniu terminu płatności, czy rozłożeniu na raty. Należy przy tym oceniać zarówno zdolność finansową do spłaty świadczeń nienależnie pobranych, jak również uzasadnione okoliczności, które tą zdolność znacznie obniżają lub całkowicie wyłączają. Odnosząc się do faktu spłacania przez stronę zobowiązań byłego męża Kolegium uznało, że przy ocenie szczególnie uzasadnionych okoliczności, należy uwzględniać jedynie wydatki na niezbędne potrzeby bytowe rodziny, a do takich nie można zaliczyć spłaty zobowiązań byłego męża. Należy brać pod uwagę posiadany dochód oraz wydatki wyłącznie niezbędne w ocenie obiektywnej, a nie subiektywnej strony. Fakt spłaty tych zobowiązań z pewnością obniżył zdolność finansową strony, ale nie wpływa to w żaden sposób na istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku Decyzja organu I instancji odmawiająca stronie umorzenia świadczeń nienależnie pobranych mieści się, w ocenie Kolegium, w granicach uznania administracyjnego i zasługuje na utrzymanie w mocy, gdyż przeprowadzone postępowanie, potwierdzone stosownym materiałem dowodowym, prawidłowo ocenionym, wykazało, że strona nie spełnia przesłanek do umorzenia świadczeń nienależnie pobranych. W skardze do sądu administracyjnego M.W. podnosi zarzuty podobne jak w odwołaniu, po części zaś przywołuje nowe argumenty. Jest wdową samotnie wychowującą czworo dzieci. Znajduje się w bardzo trudnej sytuacji materialno-bytowej i rodzinnej. Sytuacja ta była znana organom, bowiem stosowne informacje zamieściła w składanych dokumentach. Nie posiada żadnego majątku, oszczędności oraz samochodu, a ponadto spłaca zobowiązania zmarłego męża. Ponadto, przez kilka miesięcy nie otrzymywała świadczeń z funduszu alimentacyjnego (po uchyleniu z mocą wsteczną decyzji przyznającej świadczenie). Pracuje jako personel pomocniczy w szpitalu bez szans na awans lub zmianę stanowiska, a co za tym idzie – na zwiększenie wynagrodzenia. Potrzeby dorastających dzieci, dyktowane wymaganiami związanymi ze szkołą, są coraz wyższe. Odnoszą się do kwestii braku powiadomienia o zgonie byłego męża (zarzutu stawianego jej przez organy) podkreśla, iż nie mogła tego uczynić ponieważ o tym nie wiedziała. Zawiodły, jej zdaniem, organy i instytucje, które posiadając o tym fakcie wiedzę nie doprowadziły do automatycznego zablokowania świadczeń. Podnosi także, iż spłata długów obciążających byłego męża ma istotne znaczenie dla sprawy. Rosnące zadłużenie wobec banku skutkowałoby działaniami komorniczymi, co mogłoby doprowadzić do rozbicia rodziny ze względu na jej sytuacje finansową. Udało się jej tego uniknąć, bowiem spłaciła dług wynoszący 12 tys. zł, zapożyczając się u siostry i jej rodziny, tym samym dając jednak dzieciom poczucie bezpieczeństwa i stabilności rodziny. Zachodziły zatem, w jej ocenie, szczególnie uzasadnione okoliczności do umorzenia należności. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty analogiczne jak w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.". Na podstawie art. 145 p.p.s.a. Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie - niezgodności z prawem, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Sąd, jak stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Pojęcie "sprawy", jakim operują przepisy z art. 134 § 1 i 135 p.p.s.a., niewątpliwe różni się od pojęcia "sprawa administracyjna". Jest bowiem od niego szersze. Spostrzeżenie to pozwala zatem przyjąć, że obejmuje ono wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia (także akty i czynności) administracyjne, bez względu na to, czy były one zaskarżalne w toku instancji, które poprzedzając zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego podlegającego rozstrzygnięciu. Innymi słowy, granice sprawy, o której mowa w ww. przepisach, wyznacza w istocie rzeczy istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem (aktem lub czynnością) administracyjnoprawnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 22 lutego 2006 r., I FSK 614/05). Po myśli art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia Uwaga powyższa jest o tyle istotna, że kwestia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, stanowiąca przedmiot zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji, nie może zostać rozpatrzona bez uwzględnienia poprzedzającego je rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...], na mocy którego ustalono wobec skarżącej M.W. wysokość nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz nałożono na nią obowiązek zwrotu ustalonej kwoty tych świadczeń. Ponadto, w ocenie Sądu, w granicach "danej sprawy" mieści się również decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...], uchylająca z mocą wsteczną (ze względu na wygaśnięcie prawa do świadczeń z powodu śmierci dłużnika alimentacyjnego) decyzję tegoż organu z dnia [...]r. nr[...] w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja ta legła u podstaw rozstrzygnięcia z dnia [...]r. ze względu na przesądzenie w niej o nienależnie pobranych świadczeniach na podstawie art. 2 ust. 7 punkt a ustawy (uzasadniając uchylenie organ wskazał na tę okoliczność jako przesłankę decyzji). Od razu przyjdzie zauważyć, iż ostatnia ze wskazanych decyzji w sprawie uchylenia prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego podlegała uchyleniu z dwu podstawowych przyczyn: Po pierwsze – przesądzono w niej o nienależnym pobraniu świadczeń z funduszu alimentacyjnego przez skarżącą ze względu na okoliczność określoną w art. 2 ust. 7 pkt. a ustawy. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Organ I instancji wskazał wyraźnie na tę ostatnią okoliczność jako przyczynę (podstawę) uchylenia decyzji uprawniającej, podczas gdy w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o art. 24 nie jest możliwe (i dopuszczalne) dokonywanie ustaleń dotyczących nienależnie pobranych świadczeń. Po drugie – zgodnie z utrwaloną linia orzeczniczą sądów administracyjnych decyzja podejmowana na podstawie art. 24 ustawy ma charakter konstytutywny, kształtuje zatem stosunek administracyjnoprawny "na przyszłość", a nie wstecz. W ocenie Sądu nie było podstaw prawnych do podjęcia decyzji uchylającej z mocą wsteczną uprawnienia przyznanego wcześniej ostatecznym rozstrzygnięciem z dnia [...]r. Oczywiście, nie oznacza to braku możliwości orzekania w kwestii nienależnie pobranych świadczeń, przy czym podstawą materialnoprawną do tego będą przepisy art. 23 w zw. z art. 2 ust. 7 ustawy. Analiza przepisów zawartych w art. 23 ustawy prowadzi do wniosku, iż właściwa kolejność postępowania w sprawie nienależnie pobranych świadczeń powinna być następująca: po pierwsze - ustalenie przez właściwy organ w drodze decyzji faktu nienależnie pobranych świadczeń (art. 23 ust. 1 ustawy); po drugie – rozstrzygnięcie (uznaniowe) w kwestii umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń jeśli wpływa wniosek o umorzenie); po trzecie – dopiero w sytuacji, w której wskazane wyżej rozstrzygnięcia są ostateczne właściwy organ podejmuje decyzję w sprawie obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych świadczeń (por. teza co do konieczności wcześniejszego załatwienia wniosku o umorzenie kwoty świadczeń nienależnie pobranych przed podjęciem decyzji w sprawie zwrotu tych świadczeń zawarta w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 9 października 20124 r., IV SA/Gl 1401/13 ). W odwołaniu od decyzji z dnia [...]r. skarżąca wyraźnie wnosiła o umorzenie całej kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami, zaś organ I instancji wniosku tego nie rozpatrzył (k.-52 akt administracyjnych). Wniosek w tym względzie, mimo zawarcia go w odwołaniu, spowodował w istocie rzeczy zawisłość postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była sprawa umorzenia należności i organ wniosek ten w trybie określonym w k.p.a. winien był załatwić. Konstrukcja wszczęcia postępowania na żądanie strony, przewidziana w art. 61 § 1 i § 3 k.p.a., prowadzi do konkluzji o zawiązaniu postępowania jurysdykcyjnego z mocy prawa, o ile nie zachodzą przeszkody wskazane w art. 61a k.p.a. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) . Wobec tego Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...]r. przedwcześnie nakazał zwrot nienależnie pobranych świadczeń decyzją z dnia [...]r., skoro nie została przesądzona ostatecznie kwestia zobowiązania skarżącej z tego tytułu, bądź też jego wielkość ze względu konieczność rozpatrzenia wniosku o umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Wskazane naruszenie norm prawa procesowego (art. 7 i 77 k.p.a.) mogło mieć istotny wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie co uzasadnia uchylenie przez Sąd decyzji z dnia [...]r. w części nakazującej zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Przywołana wyżej decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...] zawiera dwa rozstrzygnięcia: pierwsze – ustalające fakt pobrania nienależnych świadczeń z funduszu alimentacyjnego; drugie - nakładające obowiązek zwrotu tych świadczeń. W ocenie Sądu, nie jest dopuszczalne orzekanie w jednej decyzji o nienależnie pobranych świadczeniach oraz o obowiązku ich zwrotu. Obowiązek zwrotu świadczenia może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy określone świadczenie uznane zostanie w sposób ostateczny za nienależne. Tym samym dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe jednoczesne orzekanie o tych sprawach, czyli o obu tych kwestiach, w jednej decyzji administracyjnej. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1263/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 438/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 620/10; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2011r., Sygn. akt II SA/Bd 846/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 804/09, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 październik 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 1254/13, publ. CBOiS). O rozgraniczeniu w art. 23 ustawy decyzji ustalającej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń od decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń świadczy również przepis art. 23 ust. 2 ustawy, który stanowi, że należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat, licząc od dnia, w którym decyzja ustalająca te należności stała się ostateczna, oraz przepis art. 23 ust. 4 ustawy, który mówi o tym, że nie wydaje się decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń, jeżeli od terminu ich pobrania upłynęło więcej niż 10 lat (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 września 2011r., Sygn. akt II SA/Bd 846/11; orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej: CBOIS). Niewątpliwie zatem z istotnym naruszeniem prawa procesowego (bez wcześniejszego rozpatrzenia wniosku o umorzenie należności) zostało podjęte drugie z rozstrzygnięć zawartych decyzji z dnia [...]r. w części dotyczącej ustalenia wysokości nienależnie pobranych świadczeń. Niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, co miało wpływ na wynik postępowania nie pozwala na zachowanie w obrocie prawnym decyzji z dnia [...]r. w części dotyczącej ustalenia faktu pobrania nienależnie świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja ustalająca należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń jest wydawana na podstawie art. 23 w zw. z art. 2 pkt. 7 ustawy, przy czym z punktu widzenia materialnoprawnego przesłanki uznania świadczenia pobranego z funduszu alimentacyjnego za nienależne określa drugi z tych przepisów. Nienależnie pobrane pozostaje, zgodnie z art. 2 pkt.7 lit. a, świadczenie wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Ustawa w art. 21 ust. 1 wskazuje przypadki, w których właściwy organ wstrzymuje wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ma to miejsce jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń; 2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych; 3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. Natomiast w przepisach ustawy nie znajdziemy regulacji dotyczącej "ustania" prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Można przyjąć, iż z ustaniem mamy do czynienia w sytuacjach, w których przestaje być aktualna jedna (bądź kilka) z konstytutywnych przesłanek decydujących o przyznaniu świadczenia. Analiza przepisów ustawy prowadzi do wniosku, iż przesłankami tymi są: 1/ bezskuteczność egzekucji obowiązków alimentacyjnych prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego ( art. 1 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy - świadczenia przysługują osobom uprawnionym do alimentów na podstawie tytułu wykonawczego, w przypadku bezskuteczności egzekucji); 2/ wiek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia ( art. 9 ust. 1 - świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności – bezterminowo); 3/ spełnienie kryterium dochodowego ( art. 9 ust. 2 -świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł.). Przyjmuje się ponadto, iż subsydiarny charakter świadczenia z funduszu alimentacyjnego wobec świadczeń alimentacyjnych otrzymywanych od osoby do tego zobowiązanej (dłużnika alimentacyjnego) powoduje wygaśnięcie (a tym samym ustanie) uprawnienia w przypadku śmierci osoby zobowiązanej do alimentacji. Pogląd ten, co do zasady, akceptuje skład orzekający. Jak podnosi się w orzecznictwie sadowoadministracyjnym, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego obciąża osobę, która przyjmowała świadczenia ze świadomością, że jej się one nie należały (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 253/14 i III SA/Gd 254/14, CBOIS). Obowiązek zwrotu jest więc determinowany uprzednim ustaleniem istnienia takiego stanu świadomości u podmiotu pobierającego świadczenie (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego w wyrokach z dnia 2 października 2013 r. w sprawach o sygn. akt I OSK 2998/12 i sygn. akt I OSK 2297/12 (orzeczenia dostępne w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Przywołany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego został co prawda wyrażony na gruncie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, to jednak z uwagi na istotne podobieństwo regulacji prawnych dotyczących uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane oraz obowiązku zwrotu takiego świadczenia, przyjętych w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, stanowisko to należy w pełni podzielić w niniejszej sprawie. W świetle ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wyjaśniającego można przyjąć, iż skarżąca będąc zobowiązaną do przekazywania organowi pomocowemu informacji o zmianie okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń (art. 19 ust. 1 ustawy) nie powiadomiła go o śmierci męża (dłużnika alimentacyjnego) ze względu na fakt, iż o tym nie wiedziała. Mąż nie mieszkał z rodziną od 2005 r., nie kontaktował się z dziećmi, został orzeczony rozwód oraz zasądzono alimenty. O zgodnie męża dowiedziała się w momencie, kiedy córka ukończyła 18 rok życia i zwróciła się do komornika o uzyskanie zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji prowadzonej wobec ojca. Okazało się wtedy, że Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w Z. postanowieniem z dnia [...]r. (k. 31 akt administracyjnych) umorzył postępowanie egzekucyjne ze względu na zgon A.W. (ojca). Zdaniem skarżącej to na komorniku ciążył obowiązek powiadomienia Prezydenta Miasta Z. o zaistniałym zdarzeniu. W ocenie Sądu, rozważając kwestię nienależnie pobranych świadczeń, a zwłaszcza problem obciążenia beneficjenta obowiązkiem ich zwrotu, brać trzeba pod uwagę pewne aksjologiczne wartości chronione przez ustawodawcę, w szczególności (w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy) zaufanie do władzy publicznej oraz ideę sprawiedliwości. Z zasady zaufania do Państwa, w tym do działań podejmowanych przez jego organy, wywieść należy tezę, iż adresaci decyzji administracyjnych mogą układać trwale swoje sprawy życiowe uwzględniając uprawnienia z niej wynikające. Jeśli zatem jednostka uzyskuje prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na określony czas, to ma prawo oczekiwać realizacji tego prawa do końca wyznaczonego okresu. Pozbawienie jej tego prawa "dobrze nabytego" może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych, przewidzianych w przepisach ustawowych. Koliduje z tą zasadą postępowanie organu, który w sposób "automatyczny", bez głębszej refleksji, pozbawia ją tego prawa, mimo wątpliwości, jakie powinien w tym przypadku dostrzec. Co więcej, uznanie świadczeń za nienależnie pobrane nastąpiło w tym przypadku bez formalnego pozbawienia skarżącej prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego wobec braku możliwości "wstecznego" orzekania o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy. Z zasadą zaufania koliduje również przyjęcie stanowiska, iż świadczenia miały charakter nienależnie pobranych, w sytuacji kiedy skarżąca nie wiedziała o okoliczności przesądzającej o tym fakcie. W efekcie tego spotyka ją swoista "kara" za zaniechanie, któremu nie była winna. Niezależnie od tego, skarżąca znajduje się w bardzo trudnej sytuacji życiowej, pracując jako personel pomocniczy w szpitalu, mając na utrzymaniu czwórkę dzieci i dodatkowo jeszcze spłacając długi zmarłego męża. Organ dokonując wykładni stosownych przepisów dotyczących nienależnie pobranych świadczeń winien był brać pod uwagę to czy przyjęta przez niego wykładnia art. 2 pkt. 7 lit. a ustawy nie prowadzi do wniosków sprzecznych z zasadą sprawiedliwości. W ocenie Sądu sprzeczność taka zachodzi. Przyjęcie w tej sytuacji, iż automatycznie z momentem śmierci dłużnika alimentacyjnego nastąpiło "ustanie" prawa do świadczeń alimentacyjnych, pomimo braku wiedzy M.W. o jego zgonie, nie znajduje uzasadnienia. Tylko wtedy gdyby widziała ona o tej okoliczności, mającej niewątpliwie wpływ na prawo do świadczenia, i nie poinformowała o niej organu wypłacającego świadczenie można byłoby przyjąć, że prawo to "ustało". Odnosząc się do uchylonych w punkcie 1 wyroku decyzji dotyczących odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyjedzie stwierdzić, iż kwestia ta powinna (może) być rozpatrywana dopiero w sytuacji, kiedy ostateczną decyzją zostanie ustalony na podstawie art. 23 ust. 1 i 2 ustawy fakt nienależnie pobranych świadczeń. Jak trafnie zauważyły organy orzekające w sprawie rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy ma charakter aktu uznaniowego Organ właściwy wierzyciela może umorzyć kwoty nienależnie pobranych świadczeń wraz z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przyjęcie tego rodzaju konstrukcji przez ustawodawcę oznacza wyposażenie organu administracji w uprawnienie do ukształtowania w danej sprawie i w danym stanie faktycznym skutków prawnych w ramach pewnej swobody zakreślonej przepisem prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł procesowych (wyrok NSA z 3 września 2010 r., II GSK 745/09, CBOISA). Ramy owej swobody prawo materialne może ograniczać w różny sposób, w szczególności zaś określając kierunkowe dyrektywy korzystania uznania w normach stanowiących podstawę rozstrzygnięcia (granice zewnętrzne uznania), jak również w przepisach wskazujących na cel regulacji prawnej, w której zamieszczone zostało upoważnienie do podjęcia aktu uznaniowego (granice wewnętrzne uznania). Jeśli chodzi o przepisy prawa procesowego, to ramy te wyznacza przede wszystkim zasada ogólna uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli określona w art. 7 k.p.a. Zewnętrznych granic uznania pozostającego w dyspozycji organu podejmującego rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń poszukiwać należy w normie zawartej w art. 23 ust. 8 ustawy. Właściwy organ może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń jeżeli zachodzą "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" . Granice wewnętrzne uznania wynikają przede wszystkim z celów regulacji prawnej, w tym przypadku ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz z Konstytucji RP. Co do celów wskazanych w ustawie Sąd zwraca uwagę na postanowienia preambuły, gdzie stwierdza się: "konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji". Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP: "Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych." Przyjąć trzeba, iż celem ustawy i jednocześnie wartością podlegając ochronie jest dobro rodziny. Jeśli dojdzie do podejmowania decyzji w sprawie umorzenia należności organy powinny odpowiedzieć sobie na pytanie czy odmowa umorzenia należności służy dobru rodziny w tym konkretnym przypadku. W dalszym postępowaniu organy będą związane wyrażona wyżej oceną prawną oraz wskazówkami co dalszego postępowania stosownie do art. 153 p.p.s.a. W szczególności postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...], uchylającą z mocą wsteczną decyzję tegoż organu z dnia [...]r. nr [...] w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jako bezprzedmiotowe podlegać winno umorzeniu. Po wtóre, wobec uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r. nr [...], przedmiotem ponownego rozpoznania organu I instancji powinna być kwestia ustalenia faktu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego z uwzględnieniem oceny prawnej sformułowanej w niniejszym uzasadnieniu. Jeśli decyzja ustalające fakt nienależnie pobranych świadczeń stanie się ostateczna organ będzie zobligowany rozpoznać wniosek o umorzenie należności. Wreszcie po zakończeniu tego etapu decyzja ostateczną organ pierwszej instancji podejmie rozstrzygnięcie w sprawie żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.