IV SA/Gl 1396/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2007 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zm.) oraz § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej (Dz. U. Nr 31, poz. 273) i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał A. B. w terminie do [...] r. zapewnić wejście do zakładu nie prowadzące przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w następstwie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli sanitarnej zakładu fryzjerskiego [...] w [...] ul.[...] stwierdzono, że wejście do zakładu prowadzi przez pomieszczenie, w którym nie są świadczone usługi, to jest przez sklep odzieżowo-obuwniczy. Nieprawidłowość ta stanowi naruszenie postanowień § 3 ust. 2 pkt 2 przywołanego powyżej rozporządzenia, a w celu zapewnienia właściwych warunków higienicznych i zdrowotnych konieczne jest wykonanie obowiązków ujętych w decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. B., która wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji. W odwołaniu tym podniosła, że zajmowany przez nią lokal nie jest jej własnością, lecz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. Zakład ten uniemożliwia taką przebudowę budynku, aby wejście do prowadzonego przez nią zakładu fryzjerskiego nie odbywało się przez sklep obuwniczy. Zaznaczyła także, że wypełnia wszystkie wymogi sanitarne związane z obsługą klientów i zapewnia bezpieczeństwo zdrowotne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tegoż rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczył kluczowe w sprawie przepisy, a w konkluzji swojej decyzji zauważył, że zakład fryzjerski A. B. zlokalizowany w L. przy ul. [...], nie spełnia warunków określonych w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r., w myśl którego wejście do zakładu stanowiącego wyodrębnioną część budynku lub lokalu nie może prowadzić przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi, nadto zauważył, że wskazany przepis nie przewiduje możliwości udzielenia przez organ inspekcji sanitarnej zgody na odstępstwa w tym zakresie. Dodatkowo nałożony nakaz zgodny jest z § 29 powyższego rozporządzenia Ministra Zdrowia, ponieważ wymogi przewidziane nim winny zostać spełnione w ciągu 2 lat od dnia wejście w życie rozporządzenia, czyli do 28 maja 2006 r. O istnieniu takiego obowiązku A. B. była wcześniej poinformowana. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła A. B. W skardze tej wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W motywach skargi zarzuciła decyzji organu odwoławczego naruszenie wymogów formalnych, ponieważ w preambule tej decyzji utrzymuje w mocy wyłącznie decyzję [...]. Nadto zarzuciła organom administracji wydanie decyzji w oparciu o niekonstytucyjny przepis rozporządzenia, ponieważ rozporządzenie Ministra Zdrowia stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi i wspólnotowymi przepisami dotyczącymi ochrony praw nabytych oraz wolności gospodarczych. Podniosła, że wejście do jego zakładu fryzjerskiego prowadzi przez sklep obuwniczy i gdy zakład był otwierany takiego wymogu nie było, a tym samym otwierając taką placówkę nie liczyła się z takim ograniczeniem. Jednocześnie zaznaczyła, że Sąd w przypadku nie stwierdzenia naruszenia przepisów Konstytucji winien zwrócić się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym, w zakresie zgodności przepisu polskiego z prawem wspólnotowym. Jej zdaniem wydanie rozporządzenia z mocą wsteczną narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa. W konkluzji skargi podniosła, że nie ma technicznej możliwości utworzenia nowego wejścia do prowadzonego przez nią zakładu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, jaką zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Kontrola ta przeprowadzana jest pod względem legalności, a zatem w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, stosownie do postanowień art. 134 cytowanej ustawy rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie należy zaznaczyć, że stosownie do postanowień art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W pierwszej kolejności przyjdzie przedstawić stan prawny, jaki stanowił podstawę wydania decyzji przez organy obu instancji. Organy te jako materialnoprawną podstawę prawną wydanych decyzji przywołały treść § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w sprawie szczegółowych wymagań sanitarnych, jakim powinny odpowiadać zakłady fryzjerskie, kosmetyczne, tatuażu i odnowy biologicznej (Dz. U. Nr 31, poz. 273). Zgodnie z tym przepisem zakład fryzjerski powinien być zlokalizowany w odrębnym budynku lub lokalu albo stanowić wyodrębnioną część budynku lub lokalu, a wejście do zakładu stanowiącego wyodrębnioną część budynku lub lokalu nie może prowadzić przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi. Przywołany stan prawny zdaniem obu organów administracji jest jasny i nie budzi kontrowersji, a jak wynika to z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. lokal, w którym skarżąca prowadzi swój zakład fryzjerski nie spełnia wskazanych wymogów. Zdaniem składu orzekającego przepisy stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia nie są tak jednoznaczne jak akcentują to organy administracji. Wskazane powyżej rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 13 ust. 2. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw zdrowia może określić, w drodze rozporządzeń, szczegółowe wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać niektóre obiekty produkcyjne, usługowe, handlowe, a także sposoby postępowania, mające na celu zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, uwzględniając w szczególności rodzaje prowadzonej działalności oraz procedury postępowania przeciwepidemicznego. Zatem przedmiotowa delegacja nie nakłada na właściwego ministra takiego obowiązku, lecz stwarza mu takie możliwości. Z tego też powodu kluczowe znaczenie posiada treść ust. 1 przywoływanego przepisu, ponieważ stanowi się w nim, że użytkownicy nieruchomości obowiązani są utrzymywać je w stanie sanitarnym nienaruszającym wymagań higienicznych i zdrowotnych, w tym w szczególności niestwarzającym zagrożenia przeniesienia chorób zakaźnych i zakażeń. Jak wynika natomiast z przepisów przejściowych i końcowych tej ustawy weszła ona w życie w zakresie objętym niniejszym postępowaniem z dniem 1 stycznia 2002 r., a po myśli art. 38 do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie zachowują moc dotychczasowe przepisy wykonawcze, o ile nie są z nią sprzeczne, nie dłużej jednak niż przez rok od dnia wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rozporządzenie Ministra Opieki Społecznej z dnia 18 września 1935 r. o przepisach sanitarnych dla zakładów fryzjerskich i golarskich (Dz. U. Nr 78, poz. 483 oraz z 1958 r. Nr 56, poz. 275), utraciło moc prawną z dniem 1 stycznia 2003 r. W tej sytuacji przez okres od 1 stycznia 2003 r. do 28 maja 2004 r., to jest do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 lutego 2004 r. w zakresie wymagań sanitarnych stawianych zakładom fryzjerskim obowiązywały jedynie postanowienia wyżej wymienionego art. 13 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Przywołanie powyższego stanu prawnego jest o tyle istotne dla niniejszej sprawy, że w okresie, kiedy skarżąca uruchamiała swoją działalność ówcześnie obowiązujące przepisy prawa nie przewidywały wymogu przewidzianego postanowieniem § 3 ust. 2 pkt 2 wyżej wymienionego rozporządzenia – wejście do zakładu nie może prowadzić przez pomieszczenie, w którym nie są świadczone usługi. W rozporządzeniu tym w § 29 stanowi się, że warunki świadczenia usług w zakładach działających w dniu wejścia w życie rozporządzenia będą dostosowane, w terminie dwóch lat od tego dnia, do wymagań określonych w rozporządzeniu. Zatem wskazany przepis zawierał okres przejściowy, który miał służyć spełnieniu wymagań wynikających z postanowień rozporządzenia. W tym zakresie unormowanie to jest prawidłowe i spełnia wymogi wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa sformułowanej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie należy zwrócić uwagę na postanowienia art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego – wyrok z 12 czerwca 2006 r. SK 25/05 (OTK-A z 2006 r. Nr 11, poz. 169) oraz w literaturze przedmiotu wolność gospodarcza stanowi tak zwane publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym (Konstytucje Rzeczypospolitej oraz Komentarz do Konstytucji RP z 1997 r. pod red. J. Bocia. Wrocław 1998 r. s. 57 i nast.) i ograniczenia tej działalności w zakresie spełniania wymogów do jej prowadzenia muszą wynikać z postanowień ustawowych. Nadto kierując się regułami wynikającymi z zasady proporcjonalności obowiązki nakładane na podmiot prowadzący działalność gospodarczą nie mogą być nadmierne i uniemożliwiać jej prowadzenia. Przywołanie tych reguł ma istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy, otóż jak wynika z akt sprawy skarżąca prowadzi działalność gospodarczą – zakład fryzjerski, od wielu lat w lokalu, który nie jest jej własnością i w świetle ówczesnych przepisów spełniała wymogi do jej prowadzenia, dopiero unormowania rozporządzenia z dnia 17 lutego 2004 r. Ministra Zdrowia wprowadziły takie rozwiązania, które w praktyce uniemożliwiają jej dalsze prowadzenie tej działalności, ponieważ nakazują spełnianie wymogów w zakresie wejścia do lokalu, których jak wynika z pisma Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w L. z dnia [...] r. nie jest w stanie wypełnić, a zatem następuje faktyczne ograniczenie wolności działalności gospodarczej. W tym przypadku należy zwrócić uwagę na fakt, że skoro przez wiele lat skarżąca spełniała wymogi wynikające z obowiązujących unormowań prawnych i nie stwarzała zagrożenia powstania choroby zakaźnej i zakażenia, to czy nowe unormowanie sprowadzające się do wymogu, aby wejście do zakładu nie prowadziło przez pomieszczenie, w którym nie są świadczone usługi, wyczerpuje znamiona ograniczenia wolności działalności gospodarczej przewidzianej art. 22 Konstytucji RP związanego z interesem publicznym. Na tak postanowione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej i to z dwóch powodów, po pierwsze nie nastąpiło to w drodze ustawowej, a po drugie, co było już podniesione wcześniej brak jest tu występowania interesu publicznego, skoro przez dłuższy okres tego typu zakłady mogły funkcjonować jedynie w oparciu o przywoływany powyżej art. 13 ust. 1 ustawy o chorobach zakaźnych i zakażeniach. Nadto należy zauważyć, że unormowanie to nie gwarantuje takiego poziomu ochrony, jaki był zakładany, ponieważ jeżeli dopuszczalne jest wejście do takiego zakładu z pomieszczenia będącego wspólnym korytarzem (ciągiem komunikacyjnym), to pomieszczenie to ze względu na swoje warunki techniczne, może stanowić większe zagrożenie niż przejście przez pomieszczenie, w którym nie są świadczone usługi. W przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, kierując się treścią art. 4 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wskazującego, że sędzia jest związany jedynie Konstytucją i ustawą, postanowienia § 3 ust. 2 pkt 2 są wiążące dla wszystkich tych zakładów fryzjerskich, w przypadku których istnieje możliwość dostosowania do wskazanego wymogu, natomiast unormowanie to nie będzie miało zastosowania do tych zakładów, które funkcjonowały przed dniem wejścia w życie wskazanego przepisu oraz prawnie i faktycznie nie będą mogły dostosować się do jego wymagań. Konsekwencją przyjętego stanowiska jest wyczerpanie przesłanek uwzględnienia wniesionej skargi a wynikających z postanowień art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", a mianowicie naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy jak również naruszenie postanowień art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podniesiony przez skarżącą zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy wymogów formalnych postępowania administracyjnego sprowadzający się do tego, że utrzymuje w mocy wyłącznie decyzję organu pierwszej instancji oznaczoną nr [...], nie znajduje umocowania w stanie faktycznym. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych organ pierwszej instancji w dniu [...] r. wydał decyzję Nr [...] mocą, której obciążył obowiązkiem poniesienia opłaty za kontrolę w wysokości [...]zł. W tym samym dniu organ ten wydał decyzję nr [...] nakazującą zapewnić wejście do zakładu nie prowadzące przez pomieszczenia, w których nie są świadczone usługi, będącą przedmiotem zaskarżenia. Skarżąca wniosła od obu tych decyzji odwołanie, choć w odwołaniu swoim z dnia [...]r. wskazuje jedynie decyzję nr [...] to jednakże z treści odwołania wynika, że odnosi się ono do obu wydanych decyzji. Tym samym organ odwoławczy prawidłowo odczytał intencje skarżącej i rozpatrzył odwołania od obu decyzji. Stanowisko takie znajduje umocowanie w treści art. 128 Kodeksu postępowania administracyjnego, ponieważ przepis ten wymaga wyrażenia niezadowolenia z otrzymanej decyzji, a takie niezadowolenie skarżąca wyraziła. Z uwagi na przedstawione rozważania i podjęte rozstrzygnięcie nie został uwzględniony wniosek o wystąpienie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z pytaniem prawnym o zgodność przepisu prawa polskiego z prawem wspólnotowym, tym bardziej, że wniosek ten był warunkowy, jak również zwierał uchybienie formalne, ponieważ nie wskazywał przepisów prawa wspólnotowego, które w rozpatrywanej sprawie miałyby być brane pod uwagę. Konsekwencją niniejszego wyroku jest powrót sprawy przed organ pierwszej instancji, który to winien przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie wyjaśnienia, czy istnieją możliwości prawne i faktyczne umożliwiające dostosowanie lokalu zajmowanego przez skarżącą na zakład fryzjerski do wymogów wynikających z postanowień rozporządzenia. W przypadku, gdyby okazało się, że takie możliwości występują, to wówczas można na skarżąca nałożyć taki obowiązek, natomiast w sytuacji, kiedy takich możliwości nie będzie organ administracji ograniczy się do monitorowania spełniania wszystkich pozostałych wymogów, jakie musi spełniać tego typu zakład. Sąd po myśli art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ skarżąca nie wystąpiła do zamknięcia rozprawy z wnioskiem o zwrot kosztów postępowania. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" cytowanej ustawy uchylono zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji SW