IV SA/Gl 1399/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi G.C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] nr [...]. Wnioskiem z dnia 27 lutego 2013 r., G. C. zwróciła się o przyznanie dla jej małoletniego syna – O. C. specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie asystenta osoby niepełnosprawnej i dogoterapii. Do wniosku strona dołączyła zaświadczenie z dnia 12 lutego 2013 r. wystawione przez lekarza specjalistę psychiatrę dzieci i młodzieży, potwierdzające, iż wspomniane dziecko choruje na [...] i wymaga usług specjalistycznych w formie pomocy osoby trzeciej i dogoterapii. Pismem z dnia 7 maja 2013 r. lekarz wystawiający powyższe zaświadczenie doprecyzował, że pomoc osoby trzeciej oznacza świadczenie usług przez asystenta osoby niepełnosprawnej w zakresie określonym w § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. nr 189, poz. 1598 ze zm.). Wskazał przy tym, że usługi powinny być świadczone w wymiarze 12 godzin terapeutycznych tygodniowo, a ilość godzin dogoterapii winna zostać uzgodniona z matką dziecka. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz M. odmówił stronie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej syna w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do życia. Uznał bowiem, że G.C. nie pracuje zawodowo, a tym samym ma możliwość uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych dziecku do samodzielnego życia między innymi w formie asystowania mu w codziennych czynnościach życiowych. Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło wspomniane rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu Kolegium zakwestionowało argumentację podniesioną w powyższej decyzji podkreślając, że strona nie ma przygotowania zawodowego do świadczenia dziecku specjalistycznych usług opiekuńczych objętych jej wnioskiem. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz M. w dniu [...] r. wydał decyzję nr [...], mocą której powtórnie odmówił G. C. specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej syna w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia. W uzasadnieniu zaprezentowano czynności podjęte w toku postępowania uzupełniającego, a mianowicie wskazano, że organ pierwszej instancji pismem z dnia 12 lipca 2013 r. zwrócił się do Zarządu Szkół i Przedszkoli w M. z prośbą o udzielenie informacji, czy jest możliwe zapewnienie dziecku dostępu do dogoterapii w okresie wakacyjnym. W odpowiedzi, Zarząd tej instytucji wskazał, że w placówkach przedszkolnych prowadzonych przez gminę M. nie jest prowadzona dogoterapia. Podniesiono także, iż równolegle zwrócono się do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w W. o informację, czy O. C. mógłby korzystać z pomocy tej palcówki od sierpnia 2013 r. (czyli przed ukończeniem 3 roku życia) oraz o podanie z jakiej formy terapii, pomocy i wsparcia mógłby korzystać. W odpowiedzi, Dyrektor wskazanej placówki wywiódł, że w sierpniu 2013 r. dziecko to może korzystać z rehabilitacji leczniczej, w ramach której prowadzona jest fizjoterapia (m.in. laseroterapia, światłolecznictwo, elektroterapia, hydromasaż). Wszyscy wychowankowie objęci są stałą opieką lekarza neurologa dziecięcego, oraz specjalisty rehabilitacji medycznej. Prowadzona jest terapia logopedyczna, psychologiczna i terapia zajęciowa. Zajęcia edukacyjne prowadzone są od września do czerwca, a w ramach tych zajęć prowadzona jest między innymi dogoterapia. Nadto, uczniowie i wychowankowie dowożeni są na zajęcia, a w trakcie przewozu zapewniona jest opieka pracowników Ośrodka. Równocześnie zwrócono uwagę, że w dniu 31 lipca 2013 r. G. C. oświadczyła, iż jej syn nie będzie uczęszczał na zajęcia w Ośrodku w W. oraz w przedszkolu dla dzieci [...] w M., gdyż w jej ocenie powinien mieć kontakt ze zdrowymi dziećmi, uczęszczać z nimi do przedszkola i brać z nich przykład, albowiem w przeciwnym razie straciłby to, co dotychczas osiągnął dzięki ciężkiej pracy. W tym miejscu organ pierwszej instancji powołał się na art. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) akcentując, że pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W tym kontekście podniósł, że okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania stronie usług opiekuńczych. G.C. nie pracuje bowiem zawodowo i dzięki temu ma możliwość uczenia oraz rozwijania umiejętności niezbędnych jej dziecku do samodzielnego życia, a równocześnie istnieje możliwość - o czym została poinformowana - uzyskania wnioskowanej pomocy ze strony Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w W. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. G. C. dała wyraz swojemu niezadowoleniu z rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji. Strona podniosła, że na organach pomocy społecznej spoczywa ustawowy obowiązek zapewnienia usług, o które wnosiła podkreślając, iż ona sama nie jest w stanie zaspokoić potrzeb syna w tym zakresie. Równocześnie dodała, że sytuacja materialna nie pozwala jej na pokrycie kosztów specjalistycznych usług opiekuńczych dla dziecka oraz wywiodła, że od lutego 2013 r. wsparcie nie jest mu udzielane. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję stanowiącą przedmiot odwołania. W uzasadnieniu Kolegium zaprezentowało dotychczasowy przebieg postępowania i podzieliło ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji. Następnie podkreśliło, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Organ odwoławczy zaakcentował, że w rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych ustalone zostały rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w tej formie, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia, pielęgnacja, rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, pomoc mieszkaniowa oraz zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno - wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. z 2011 r., nr 231, poz. 1375 ze zm.). W tym miejscu Kolegium zaznaczyło, że stronie zapewniono możliwość przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej dziecka w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia w dwóch ośrodkach, jednak wyżej wymieniona nie zgodziła się na umieszczenie syna w Ośrodku w W., ani w Przedszkolu dla dzieci [...] w M. Wobec powyższego organ drugiej instancji podniósł, że odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia była w pełni uzasadniona. Zgodnie bowiem z obowiązującymi przepisami prawa, stronie przysługuje w niniejszej sprawie pomoc, jednak to nie ona, a gmina może ustalać, gdzie usługi opiekuńcze mają być świadczone. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. C. oświadczyła, iż nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego. W ocenie skarżącej pomoc, którą proponowano jej w toku postępowania nie sprzyja rozwojowi jej dziecka i nie spełniałaby swojej roli w zakresie jego rozwoju, jak również nie gwarantuje wymiaru usługi zalecanej przez lekarza specjalistę. Równocześnie podniosła, że samotnie wychowuje dwoje dzieci, a sytuacja materialna i życiowa jej rodziny jest trudna. Zaakcentowała także, iż jej syn od października 2013 r. uczęszcza na zajęcia adaptacyjne, raz w tygodniu w [...] Punkcie Przedszkolnym "[...]" w M. zaś od stycznia, razem ze wszystkimi dziećmi, zacznie już stałe zajęcia. Wskazała jednak, że wspomniany punkt przedszkolny nie dostał zgody od władz miasta na prowadzenie zajęć od września 2013 r., lecz dopiero od stycznia 2014 r., a także, iż placówka ta nie oferuje ani dogoterpaii, ani asystenta osoby niepełnoprawnej. W takiej sytuacji przyznanie synowi specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie asystenta osoby niepełnosprawnej w wymiarze 12 godzin tygodniowo i 1 godziny tygodniowo dogoterapii jest w jej ocenie uzasadnione W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołując argumentację analogiczną do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, iż nie znajduje podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, iż zarówno zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem należało je wyeliminować z obrotu prawnego. Zasady przyznawania świadczenia stanowiącego przedmiot wydanej w sprawie decyzji, uregulowane zostały w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.). Z brzmienia art. 50 tej regulacji wynika mianowicie, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4) oraz, że mogą one być przyznane między innymi osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić. Należy w tym miejscu podkreślić, że po myśli art. 17 ust. 1 pkt 11 cytowanej ustawy, organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym, co oznacza, że każda gmina zobligowana jest do podjęcia takich działań organizacyjnych, które umożliwiają realizację tego obowiązku. W tym kontekście Sąd uznał, że rozstrzygnięcia podjęte w sprawie przez organy obydwu instancji są wadliwe albowiem nie zostały poprzedzone dostatecznie wnikliwymi ustaleniami oraz nie umotywowano ich w sposób czyniący zadość wymogom wynikającym z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Trzeba podkreślić, że uzasadnienia tych rozstrzygnięć sprowadzają się zasadniczo do argumentacji, iż stronie zaproponowano usługi opiekuńcze w Ośrodku Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczym w W., gdzie jej syn "może korzystać z rehabilitacji leczniczej, w ramach której prowadzona jest fizjoterapia", "wszyscy wychowankowie objęci są stałą opieką lekarza neurologa dziecięcego oraz specjalisty rehabilitacji medycznej. Prowadzona jest terapia logopedyczna i psychologiczna, terapia zajęciowa. Zajęcia edukacyjne prowadzone są od września do czerwca" oraz "uczniowie i wychowankowie dowożeni są na zajęcia, a w trakcie przewozu zapewniona jest opieka pracowników Ośrodka". Zdaniem składu orzekającego, treść tych uzasadnień wskazuje, iż wniosek strony nie został należycie rozpatrzony w kontekście przesłanek określonych w stosownych przepisach prawa materialnego. Zawarty w nich wywód nie może stanowić dopuszczalnej prawnie przyczyny odmowy przyznania wnioskowanych przez stronę usług. Organy obu instancji uchyliły się bowiem od ustalenia, jakie są faktyczne indywidualne potrzeby syna skarżącej niezbędne dla podjęcia zalecanej terapii i jej skuteczności oraz pominęły kwestię potrzeb tego dziecka, akcentowanych przez stronę we wniosku i w odwołaniu. Przedmiotem wniosku skarżącej było przyznanie nie jakichkolwiek, a specjalistycznych usług opiekuńczych, a zatem nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie w niniejszym zakresie powinno zostać poprzedzone bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby, jej potrzeb oraz istniejącej sytuacji rodzinnej. W tej sytuacji należało dokonać niezbędnych ustaleń związanych z zasadami przyznawania objętych skargą usług, które powinna określić stosowna uchwała Rady Miejskej M., wydana na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Zauważyć należy, że Rada Miejska M. w dniu [...] r. przyjęła stosowną uchwałę nr [...] w sprawie: określenia szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z 2005 r. Nr 74, poz. 1991), przy czym w obu decyzjach uchwała taka w ogóle nie została powołana jako podstawa prawna, co wskazuje, iż sprawy nie wyjaśniono pod kątem zastosowania właściwego prawa materialnego. Uchybienie to jest tym bardziej istotne, że w aktach sprawy brak jest dokumentacji medycznej dotyczącej rozpoznania jednostki chorobowej O. C., wyznaczającej granice i podstawy prawne działania organów orzekających w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych, to jest potwierdzającej lub wykluczającej zaburzenia psychiczne, co stanowi czynnik decydujący o tym, czy istnieje konieczność działania z uwzględnieniem prawa miejscowego. Na dokonanie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie nie pozwala treść pisma urzędowego MOPS z dnia 31 lipca 2013 r. skierowanego do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w W., w którym wskazano jedynie, iż "O. C. choruje na [...], [...], jest dzieckiem słabo [...], cierpi na n[...], ma orzeczoną niepełnosprawność od urodzenia. Leczony jest w poradniach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]". Treść ta nie wyklucza bowiem jednostki chorobowej związanej z zaburzeniami psychicznymi. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., gdyż nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem zakresu koniecznych specjalistycznych usług opiekuńczych. Tymczasem trzeba zaakcentować, że dopiero po ustaleniu tego zakresu można ocenić w aspekcie przywołanych powyżej regulacji ustawy o pomocy społecznej, czy i w jakich granicach odpowiednią pomoc może zapewnić rodzina uprawnionego, a w jakim stopniu powinna ona być świadczona w formie instytucjonalnej. Należy tu zaznaczyć, że orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ administracyjny jest zobligowany uwzględnić zasady udzielania świadczeń z pomocy społecznej osobom potrzebującym, w myśl których rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej) a równocześnie potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 tej regulacji). Przyznanie świadczenia w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych uwarunkowane jest nadto zaistnieniem dodatkowego kryterium, jakim jest brak możliwości członków rodziny do sprawowania odpowiedniej opieki. W tym zakresie stanowisko Kolegium jawi się niekonsekwentnym. Jakkolwiek bowiem pierwotnie (w decyzji z dnia [...] r.) organ ten podkreślał, iż z uwagi na specjalistyczny charakter usług objętych wnioskiem, skarżąca nie posiada kwalifikacji wystarczających do ich świadczenia swemu choremu na [...] synowi, to już w zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie zakwestionowało wywodów organu pierwszej instancji o tym, że G. C. "jako osoba niepracująca zawodowo (...) ma możliwość uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia między innymi w formie asystowania mu w codziennych czynnościach życiowych". Na marginesie prowadzonych rozważań przyjdzie odwołać się do postanowień § 7 ust. 2 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych z 13 grudnia 2006 r. sporządzonej w Nowym Jorku (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169), zgodnie z którym we wszystkich działaniach dotyczących dzieci niepełnosprawnych należy przede wszystkim kierować się najlepszym interesem dziecka. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji skupiły się na tym, że skarżąca odmówiła wyrażenia zgody na realizację usług specjalistycznych w Ośrodku w W., jednakże w rozważaniach tych organów zabrakło elementu dotyczącego dobra dziecka, które w tym postępowaniu, jest tą osobą, która ogniskuje działania jej przedstawiciela ustawowego i organów administracji. Tym samym organy obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu przywołanej powyżej Konwencji. Okoliczność ta również wyczerpuje znamiona uwzględnienia wniesionej skargi przewidziane treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji raz jeszcze oceni zasadność wniosku strony i uwzględniając wskazania wynikające z treści niniejszego wyroku dokonana dokładnej analizy sytuacji zdrowotnej i życiowej skarżącej oraz jej syna w kontekście wynikających z obowiązującego prawa przesłanek warunkujących przyznanie spornego świadczenia, a następnie wyda decyzję, którą uzasadni sposób szczegółowy i jasny dla strony, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. W tym miejscu przyjdzie jedynie zaznaczyć, że działania podejmowane przez skarżącą, jak również rozstrzygnięcia organów administracji powodują upływ czasu, którego nie da się już przywrócić. Zatem strony tego postępowania (skarżąca i organy administracji) muszą mieć świadomość tego, że upływający czas w sposób negatywny oddziałuje na sytuację dziecka. Tym samym wszelkie działania organów administracji i skarżącej winny uwzględniać dobro dziecka, przy czym zakres udzielanej pomocy winien wynikać z możliwości pomocy społecznej oraz niezbędnych potrzeb rehabilitacyjnych dziecka udokumentowanych stosownymi opiniami lekarskimi. Nadto podkreślić należy, że z uwagi na upływ czasu jaki nastąpił od momentu wszczęcia postępowania do ponownego orzekania, niezbędne będzie uzyskanie aktualnych wskazań medycznych, ponieważ dotychczasowe w znacznym stopniu będą już zdezaktualizowane. Zważywszy wszystkie przywołane wyżej okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i c. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd nie orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., albowiem utrzymuje ona w mocy rozstrzygnięcie o odmowie przyznania świadczenia a tym samym nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ skarżąca jest ustawowo zwolniona z ich ponoszenia.