IV SA/Gl 1405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi U.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania miejsca i ustalenia opłaty w ośrodku wsparcia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starszy Specjalista Pracy Socjalnej, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., przyznał U.O. miejsce w ośrodku wsparcia - Hotel Pomocy Społecznej od dnia 1 sierpnia 2013 do dnia 31 grudnia 2013 oraz ustalił opłatę za pobyt w w/w ośrodku wsparcia w wysokości 160% wartości stawki bazowej (błędnie nazwanej w decyzji stawką żywieniową) tj. 12,80 zł. W treści rozstrzygnięcia zostały zawarte także inne postanowienia: 1/ w przypadku, gdy pobyt w ośrodku wsparcia jest płatny odpłatność za dany miesiąc będzie pobierana przez podmiot prowadzący Hotel Pomocy Społecznej do 10 dnia tego miesiąca 2/ odpłatność może ulec zmianie w związku ze zmianą Uchwały Rady Miasta K. lub Zarządzenia Prezydenta. 3/ w przypadku, gdy świadczenie przyznane jest na okres dłuższy niż 6 miesięcy zachodzi konieczność aktualizacji wywiadu środowiskowego nie rzadziej, niż co 6 miesięcy. 4/ ośrodek dopuszcza możliwość realizacji świadczenia przez innego wykonawcę. 5/ w czasie korzystania z placówki należy przestrzegać jej Regulaminu, w przypadku nieprzestrzegania Regulaminu decyzja może zostać uchylona. Decyzji nadać rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja została podjęta na podstawie art. 51 oraz 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, postanowień uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2007 r. (tekst jednolity Uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 27 marca 2013 r.) w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w K. i Zarządzenia Prezydenta Nr [...] z dnia [...] r. W toku przeprowadzonego postępowania stwierdzono, że konieczna jest pomoc w postaci pobytu w ośrodku oparcia jakim jest hotel pomoc społecznej, a ponadto: dochód osoby/ na osobę w rodzinie przekracza kryterium określonego w ustawie o pomocy społecznej, w związku z powyższym ustalono odpłatność zgodnie z powołanymi Uchwałą Rady Miasta K. oraz Zarządzeniem Prezydenta. W odwołaniu od dwu decyzji dotyczących pobytu w ośrodku wsparcia U.O. podnosi m.in., iż przebywa w tym ośrodku od 2008r., natomiast nie korzysta z wyżywienia. Jest na własnym utrzymaniu i samodzielnie gospodaruje swoimi finansami. Pod dokonaniu eksmisji z lokalu, który zajmowała do 2008 r., stała się osoba bezdomną, przy czym wyrok eksmisyjny gwarantował jej prawo do lokalu socjalnego. Proponowany lokal był nie do przyjęcia. Zwróciła się o pomoc do władz Miasta K. w zakresie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych i pomocy tej, mimo kilkakrotnych interwencji nie otrzymała. Podkreśla w szczególności to, że w K. przyjęto Miejski Program Pomocy dla Osób Starszych i Niepełnosprawnych "Siedemdziesiąt plus", w ramach którego przewidziano zaspakajanie potrzeb mieszkaniowych osób starszych. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania oraz poczynione w jego wyniku ustalenia. W dalszej części analizie poddano przepisy u.p.s. znajdujące zastosowanie w sprawie, w tym art. 97 ust. 1 tej ustawy oraz postanowień uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2007 r. (tekst jednolity Uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 27 marca 2013 r.) w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w K. i Zarządzenia Prezydenta Nr [...] z dnia [...] r. W ocenie Kolegium, odpłatność za pobyt w ośrodku wsparcia została ustalona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. W skardze z dnia 17 listopada 2013 r. U.O. podnosi, iż ośrodek wsparcia jest jedynie noclegownią i schronieniem dla wielu osób z problemami. Udzielenie schronienia jest ustawowym obowiązkiem samorządu terytorialnego, a ponadto ośrodek utrzymywany jest z budżetu państwa, stąd nie ma podstaw do pobierania opłat za pobyt w nim. To skarżąca, jak stwierdza, świadczy usługi na rzecz ośrodka kupując środki czystości konieczne do sprzątania pomieszczenia, które zajmuje. Za pobyt płaci ok. 400 zł miesięcznie. Nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organ I i II instancji, iż uiszczanie opłaty w takiej wysokości nie stanowi dla niej nadmiernego obciążenia i nie niweczy skutków udzielanej pomocy. W ramach skargi podnosi także zarzuty dotyczące działalności organów oraz ich pracowników. Wskazuje na naruszenie praworządności, działanie na jej szkodę, arogancję, kłamstwa i krętactwa z ich strony, lekceważenie i wrogość, niewywiązywanie się z obowiązków, celowe wprowadzani w błąd, przewlekłe prowadzenie postępowania oraz naruszenie dóbr osobistych jej oraz rodziców. Zarzuty te wiążą się z niezabezpieczeniem lokalu socjalnego o właściwym standardzie. Proponowano jej jedynie lokal w dzielnicy S., położony na strychu w trzypiętrowym familoku, nie spełniającego wymagań dotyczących lokalu socjalnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu skierował do Sądu pismo procesowe z dnia 2 stycznia 2015 r, w którym formułuje cztery zarzuty: Po pierwsze - zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji narusza w sposób rażący art. 97 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który jednoznacznie zobowiązuje podmiot kierujący do ustalenia wysokości opłaty za pobyt w ośrodku wsparcia w uzgodnieniu z osobą kierowaną. Tymczasem podmiot kierujący ( Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K.), nie podjął ze skarżącą jakichkolwiek rozmów (konsultacji) w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt w Hotelu Pomocy Społecznej w K. Niespełnienie tego wymogu powinno zostać uznane, w ocenie pełnomocnika, za rażące naruszenie prawa i skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji I i II instancyjnej. Po drugie - zgodnie z § 1 załącznika nr 3 do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w K., odpłatność za pobyt w Hotelu Pomocy Społecznej określana jest zgodnie z zasadami ustalonymi w tym załączniku, jednakże nie może być wyższa niż wynosi pełny koszt usług. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, jakoby Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. dokonał obliczeń niezbędnych dla ustalenia faktycznego kosztu udzielonych skarżącej świadczeń. Jedynym świadczeniem realizowanym na rzecz skarżącej jest schronienie. Skarżąca na własną rękę zapewnia sobie wyżywienie, nie korzysta z żadnych specjalistycznych świadczeń opiekuńczych, ponadto samodzielnie dba o czystość w zajmowanym przez siebie pomieszczeniu kupując niezbędne do tego celu środki czystości. Wobec tego powstaje wątpliwość czy ustalona należność (12,80 zł) nie przekracza faktycznego kosztu ponoszonego przez placówkę w związku z pobytem skarżącej. Po trzecie – organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., ograniczył się bowiem wyłącznie do zacytowania art. 97 ust 1 i 5 ustawy o pomocy społecznej oraz treści uchwały Rady Miasta K. nr [...] nie dokonując jednocześnie wykładni tych przepisów w szczególności w kontekście wymogu uzgodnienia wysokości opłaty z osobą kierowaną oraz nieprzekroczenia faktycznych kosztów świadczonych usług z uwzględnieniem okoliczności przytoczonych przez skarżącą w odwołaniu, tj. zakresu świadczonych na jej rzecz usług Po czwarte – wskazana uchwała została wydana z naruszeniem zakresu delacji ustawowej określonej w art. 97 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do tego delegacji rada powiatu upoważniona jest do ustalenia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt m.in. w ośrodkach wsparcia. Ustawodawca wyraźnie zatem dał organom uprawnienie do określenia zasad a nie precyzyjnego wskazania wysokości ponoszonych opłat. Interpretując przepis zawierający delegację łącznie z art. 97 ust. 1 ustawy należy uznać, iż intencją ustawodawcy było to, aby zasady ustalania wysokości opłat określała rada powiatu, natomiast wysokość opłat w konkretnej sytuacji powinna być ustalana indywidualnie z osobą kierowaną do ośrodka. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując kontroli legalności działania organów administracji, w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne, mogą w razie uznania kontrolowanego aktu za nielegalny w rozumieniu ww. przepisów, uchylić ten akt lub stwierdzić jego nieważność. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 tej ustawy, rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w całości w mocy rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...] przyznające U.O. miejsce w ośrodku wsparcia - Hotel Pomocy Społecznej od dnia 1 sierpnia 2013 do dnia 31 grudnia 2013 oraz ustalające opłatę za pobyt w w/w ośrodku wsparcia w wysokości 160% wartości stawki bazowej tj. 12,80 zł. Podstawę materialnoprawną przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy art. 97 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.) oraz § 1 ust. 1 uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2007 r. (tekst jednolity Uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 27 marca 2013 r.) w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w K. i Zarządzenia Prezydenta Nr [...] z dnia [...] r. Stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.s., osobom, które ze względu na wiek, chorobę lub niepełnosprawność wymagają częściowej opieki i pomocy w zaspokajaniu niezbędnych potrzeb życiowych, mogą być przyznane usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek, świadczone w ośrodku wsparcia. Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (art. 106 ust. 1 u.p.s.). Za pobyt w ośrodku wsparcia pobierana jest opłata, którą ustala podmiot kierujący w uzgodnieniu z osobą kierowaną, uwzględniając przyznany zakres usług. Osoby nie ponoszą opłat, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej lub dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty kryterium dochodowego (art. 97 ust. 1 u.p.s.). Skarżąca kwestionuje tę część decyzji, która dotyczy ustalenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia. W jej ocenie, ustalona stawka opłaty dziennej, wynosząca 12,80 zł, jest za wysoka w sytuacji, kiedy korzysta ona jedynie z noclegów, natomiast nie otrzymuje w ośrodku innych świadczeń związanych z zaspakajaniem niezbędnych potrzeb bytowych. Kwestię opłat pobieranych za pobyt w ośrodku wsparcia (Hotel Pomocy Społecznej, dalej: HPS) reguluje uchwała Rady Miasta K. Nr [...] z dnia 30 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych w K. (dalej: uchwała), podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 97 ust. 5 u.p.s. Zgodnie z delegacją, rada powiatu lub rada gminy w drodze uchwały ustala, w zakresie zadań własnych, szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodkach wsparcia i mieszkaniach chronionych. W myśl § 1 ust. 1 załącznika Nr 3 pt. "Szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w Hotelu Pomocy Społecznej oraz filiach Hotelu Pomocy Społecznej" pobyt w Hotelu jest odpłatny według zasad określonych w tym przepisie, nie więcej jednak niż wynosi pełny koszt usług. Uchwała, różnicując stawki w zależności od tego czy beneficjentem jest osoba samotna, czy też rodzina i biorąc za podstawę kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 pkt. 1 i 2 ), wiąże wysokość opłat z dochodem uzyskiwanym przez zainteresowany podmiot. W przypadku skarżącej, która jest osobą samotną, uzyskującą miesięczny dochód w wysokości 1907,05 zł (świadczenie emerytalne wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym) mieści się ona w grupie świadczeniobiorów o dochodzie przekraczającym 180% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej (kryterium to wynosi obecnie 542 zł.), wysokość opłaty stanowi 160% stawki bazowej. Stawka bazowa została ustalona. Zarządzeniem Prezydenta Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie § 2 uchwały na poziomie 8 zł. Dokonując analizy materialno prawych podstaw zaskarżonej decyzji przyjdzie zauważyć, iż organ odwoławczy utrzymując ją w całości w mocy zaakceptował także składniki orzeczenia pierszoinstancyjnego, które nie powinny znaleźć się w treści rozstrzygnięcia. Chodzi tu o postanowienia: 1/ dotyczące pobierania opłaty za dany miesiąc do 10 dnia tego miesiąca; 2/ dopuszczające możliwość zmiany wysokości opłaty zmianie w związku ze zmianą Uchwały Rady Miasta K.lub Zarządzenia Prezydent; 3/ konieczności aktualizacji wywiadu środowiskowego nie rzadziej, niż co 6 miesięcy. w przypadku, gdy świadczenie przyznane jest na okres dłuższy niż 6 miesięcy zachodzi konieczność; 4/ dopuszczające możliwość realizacji świadczenia przez innego wykonawcę. 5/ wymogu przestrzegania Regulaminu w czasie korzystania z placówki z sankcją w postaci uchylenia decyzji . Zważywszy jednak na to, że postanowienia te mają w istocie rzeczy informacyjny charakter, w ocenie Sądu naruszeń przepisów prawa materialnego, jak i procesowego w tym zakresie nie można uznać za istotne. Nie miały one wpływu na wynik sprawy. Podobnie należy ocenić opatrzenie decyzji rygorem natychmiastowej wykonalności, co powinno wiązać się uzasadnieniem konieczności wprowadzenia tego trybu wykonalności decyzji nieostatecznej w kontekście wymogów określonych w art. 108 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy powinien był odnieść się do tego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze należy zważyć, iż pobieranie opłat za pobyt w Hotelu nie pozostaje w sprzeczności obowiązkowym charakterem zadania gminy w postaci udzielania schronienia oraz finansowaniem tego zadania ze środków publicznych. Przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. wyraźnie przewiduje obowiązek pobierania opłaty za pobyt w ośrodkach wsparcia, wyłączając z tego osoby, których dochód osoby nie przekracza kwoty kryterium dochodowego. Wysokość tej opłaty ustala właściwy organ, uwzględniając szczegółowe zasady zawarte w uchwale rady powiatu (gminy). Nie ma przy tym znaczenia fakt niepobierania innych świadczeń, o których mowa w art. 51 ust. 1 u.p.s., jak i to, że skarżąca we własnym zakresie zakupuje środki czystości oraz utrzymuje porządek w pokoju. W ramach kontroli sprawowanej przez Sąd ocenie nie mogą podlegać zarzuty dotyczące zachowania urzędników. Jeśli chodzi o zarzuty podnoszone w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej, to co do pierwszego z nich, dotyczącego braku uzgodnienia z U.O. wysokości opłaty za pobyt w ośrodku wsparcia, przyjdzie zauważyć, iż przepis art. 97 ust. 1 u.p.s. zobowiązuje podmiot kierujący do podjęcia takiego współdziałania z osobą kierowaną, przy czym jedynie w sytuacji, w której osoba ta w ośrodku wsparcia korzysta z różnych usług wskazanych w art. 51 ust. 1 u.p.s. ( usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze lub posiłek).Uzgodnienie powinno wiązać się z ustalonym zakresem usług. Zakres ten może być różny, w zależności od potrzeb osób objętych hipotezą art. 51 ust. 1 u.p.s.. Ze względu na odpłatny charakter usług może zachodzić potrzeba dostosowania ich zakresu do możliwości finansowych wnioskodawcy, w porozumieniu (uzgodnieniu) z tymże. Odnośnie drugiego zarzutu, zgodnie z którym z uzasadnienia decyzji nie wynika aby Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. dokonał obliczeń niezbędnych dla ustalenia faktycznego kosztu udzielonych skarżącej świadczeń, podczas gdy stosownie do § 1 załącznika nr 3 do uchwały odpłatność za pobyt w Hotelu nie może być wyższa niż wynosi pełny koszt usług, stwierdzić trzeba, iż na mocy § 2 tej uchwały Prezydent Miasta K. został zobowiązany do ustalenia wysokości tzw. stawki bazowej za jedną dobę, będącej podstawą opłaty za pobyt w Hotelu. Jak należy wnosić, górna stawka opłaty, wynikająca z do § 1 pkt. 1 i 2 załącznika nr 3 do uchwały nie powinna przekraczać kosztów usługi (to należy do istoty opłaty). Organ wykonawczy gminy ustalając stawkę bazową, w ramach aktu wykonawczego do uchwały, jest zobligowany respektować tą zasadę (granicę). Zakładając zgodność wydanego w tym przedmiocie Zarządzenia z postanowieniami § 1 załącznika nr 3 uchwały (a brak podstaw, aby uznać, iż jest inaczej) Prezydenta Miasta K. pozostaje nim związany. Poza tym, jak wynika z doświadczenia życiowego, trudno mieć większą wątpliwość co do wysokości ustalonej w przypadku skarżącej stawki, wynoszącej 12,80 zł. Nie przekracza ona zapewne faktycznego kosztu ponoszonego przez placówkę w związku z pobytem skarżącej. W świetle poczynionych wyżej uwag trzeci zarzut jest bezpodstawny, bowiem nie zachodziła w tym przypadku potrzeba uzgadniania wysokości opłaty z osobą kierowaną, jak również nie ma podstaw do kwestionowania kosztów usługi. Wreszcie, w ocenie Sądu, nie było przesłanek do odmowy zastosowania uchwały jako wydanej z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią upoważnienia określonego w art. 97 ust. 5 u.p.s. Rada Miasta K. określiła szczegółowe zasady ponoszenia odpłatności za pobyt w ośrodku wsparcia – Hotelu Pomocy Społecznej, uzależniając je od kryterium dochodowego z u.p.s., wysokości dochodu osoby kierowanej oraz stawki bazowej, powiązanej z kosztem usługi. Osoby osiągające dochód poniżej kryterium dochodowego z u.p.s. zostały zwolnione z opłaty, zaś w szczególnie uzasadnionych przypadkach korzystający z tego ośrodka wsparcia mogą być zwolnieni całkowicie lub częściowo z ponoszenia odpłatności za pobyt (§ 4 załącznika nr 3 do uchwały). Regulacja zawarta w § 4 załącznika nr 3 do uchwały pozwala na dostosowanie wysokości opłaty do faktycznej sytuacji osoby kierowanej, zatem nie można mówić o sztywnym ustaleniu opłat i pozbawieniu tym samym kompetencji organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego w kwestii decydowania o ich wysokości. Zważywszy wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że zaskarżony akt nie narusza prawa w stopniu mogącym uzasadniać jego uchylenie i dlatego działając na podstawie art. 132 oraz w oparciu o art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku .