IV SA/Gl 142/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik WSA Stanisław Nitecki Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K., na podstawie m.in. art.26 pkt 10, art.27 ust.1, art.81 ust.1 i 2 oraz art.81 ust.1a ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zwolnił Z. H. ze stałej służby celnej w Izbie Celnej w K. w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Jako przyczynę zwolnienia podał fakt odmowy wydania przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego poświadczenia bezpieczeństwa upoważniającego wymienionego do dostępu do informacji niejawnych o klauzuli "tajne". Nadto wskazał, że zwrócił się o opinię do właściwych związków zawodowych, które nie sprzeciwiły się zwolnieniu. W ocenie organu brak owego poświadczenia powoduje, iż Z. H. nie może realizować zadań stawianych przed administracją celną, w tym wykonywać powierzonych mu czynności [...]. Zatem doszedł do przekonania, iż wyczerpane zostały przesłanki z art.26 pkt 10 cytowanej ustawy, stanowiące o możliwości zwolnienia funkcjonariusza celnego w razie zaistnienia ważnej przyczyny, z powodu której dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Z. H. domagał się uchylenia tej decyzji. Naprowadził przede wszystkim na fakt, iż przedmiotowa decyzja ABW o odmowie poświadczenia bezpieczeństwa jest jeszcze nieprawomocna. Nadto z uwagi na dotychczasowe nienaganne wykonywanie obowiązków służbowych zwolnienie go ze służby odebrał jako karę, lecz nie poprzedzoną żadnym przewinieniem. Wskazał także na swą sytuację życiową i rodzinną, która w wyniku podjętej decyzji niezwykle się skomplikowała i pozbawia go środków do życia. Na koniec podkreślił, iż – poza kilkoma przypadkami zetknięcia się z materiałami opatrzonymi klauzulą "zastrzeżone" - nie miał do czynienia z dokumentami stanowiącymi tajemnicę państwową. Zaskarżoną decyzją, na zasadzie art.26 pkt 10, art.27 ust.1, art.81 ustawy o Służbie Celnej oraz art.138§1 pkt 1 k.p.a., utrzymano powyższą decyzję w mocy. W jej uzasadnieniu Dyrektor Izby Celnej przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy, prezentując pogląd, wedle którego brak poświadczenia bezpieczeństwa dostatecznie uzasadniał rozwiązanie stosunku służbowego. Celnik pełniący obowiązki [...], w jego ocenie, jest obowiązany do wykazania się takim certyfikatem. Podkreślił, iż dla biegu postępowania nie może mieć znaczenia wniesienie odwołania od decyzji odmownej ABW, gdyż decydujący jest brak wymaganego dokumentu. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki z art.26 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, bo w ustalonym stanie faktycznym dalsze pozostawanie odwołującego się w służbie nie daje gwarancji należytego wykonywania obowiązków, a prezentowane przezeń zarzuty okazały się nietrafne, należało orzec jak w osnowie decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący domagał się uchylenia tej decyzji, akcentując okoliczności podniesione w odwołaniu, w szczególności negując pogląd, jakoby w sprawie zaistniały ważne przyczyny uniemożliwiające dalsze pełnienie przez niego służby. W przekonaniu skarżącego obowiązujące przepisy ustaw o Służbie Celnej i o ochronie informacji niejawnych oraz przepisy wykonawcze do tych ustaw nie wymagają od funkcjonariuszy celnych uzyskania poświadczenia bezpieczeństwa. Zarzucił też organowi niekonsekwencję polegającą na powierzeniu mu pełnienia obowiązków na stanowisku [...] bez owego poświadczenia zarówno przed wszczęciem właściwego postępowania w tej materii, jak też po otrzymaniu nieostatecznej decyzji. Naprowadził wreszcie, że organ nie ustosunkował się do wszystkich jego zarzutów, nadto że kwestionowana decyzja, nosząca znamiona decyzji uznaniowej, nie zawierała wymaganych dla tego rodzaju rozstrzygnięć elementów. W szczególności jej uzasadnienie nie rozważyło wnikliwie "ważnej przyczyny" w rozumieniu cytowanego przepisu, toteż nosi ona cechy dowolności. Poza tym zarzucił skarżący naruszenie wymienionych w skardze przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia i nie zgadzając się z zasadnością wywodów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga musiała odnieść skutek. Jednakowoż w pierwszej kolejności wymaga wyjaśnienia, że wedle treści art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy te powołane są do kontroli zgodności z prawem poddanych ich kognicji aktów administracyjnych. Zatem w toku postępowania badają czy owe akty nie uchybiają przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym lub mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (p. art.145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Kontrolują również, czy owe akty nie są dotknięte kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą ich nieważność (p. art.145 §1 pkt 2 tej ustawy). Przy czym, w myśl art.134 §1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie są natomiast właściwe w innych sprawach, w szczególności należących do kognicji innych sądów, w tym zwłaszcza w zakresie roszczeń wynikających ze stosunku pracy (stosunku służbowego), a zastrzeżonych do właściwości sądów pracy. Toteż żądania skargi należące do tego przedmiotu nie mogły zostać rozpoznane, a tym bardziej uwzględnione. Natomiast oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w wyżej opisanych ramach niepodobna było przejść do porządku nad istotnymi wątpliwościami co do poprawności rozstrzygnięcia na gruncie przepisów materialnoprawnych, w tym zwłaszcza co do przyczyny zwolnienia skarżącego ze służby. W tym zakresie pogląd organu orzekającego nie został bowiem wnikliwe przedstawiony i rozważony, co słusznie nazwał skarżący dowolnością, a co nadto wyłączało możliwość dokonania kontroli legalności kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jako podstawę zwolnienia ze służby skarżącego podano normę art.26 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, a więc zaistnienie innej niż określonej w pkt 1-9, ważnej przyczyny, które powoduje, że dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych. Zatem po pierwsze trzeba stwierdzić, iż decyzja oparta o ten przepis nosi znamiona decyzji uznaniowej, gdyż pozostawia organom swobodę w ocenie stanu faktycznego, jaki może mieścić się w granicach tego przepisu, a więc w zakresie subsumpcji ustaleń faktycznych pod ten przepis. Nie precyzuje on wszak wyraźnie co należy rozumieć pod pojęciem "innej ważnej przyczyny", nadto pozwala organowi na ocenę czy jej zaistnienie jest równoznaczne z brakiem gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych w razie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie. Oznacza to pewien margines swobody organu, lecz nie mogący przerodzić się w dowolność. Uznanie administracyjne cechuje bowiem brak sztywnych kryteriów prawnych uzależniających treść rozstrzygnięcia od danego stanu faktycznego, które jednak musi mieścić się w pewnych granicach. Ich przekroczenie powoduje, że podjęte rozstrzygnięcia nie nadają się do akceptacji jako naruszające prawo poprzez zbytnią dowolność organu. Aby tego uniknąć organy administracyjne wydające decyzje uznaniowe winny przede wszystkim zebrać pełen materiał dowodowy, dokonać wnikliwej oceny wiarygodności zgromadzonych dowodów, poczynić kompletne ustalenia stanu faktycznego oraz wszechstronne rozważania prawne, a tym czynnościom dać dostateczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. W przeciwnym wypadku rozstrzygnięcie uchyla się spod oceny legalności i nie może funkcjonować w obrocie prawnym. Po wtóre istotnymi przesłankami zwolnienia opartego na przywołanej podstawie są: "inna ważna przyczyna" i sytuacja, w której "dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych". Pierwsza z nich oznacza powód zwolnienia inny niż wymieniony w art.26 pkt 1-9, ale równie ważny. Toteż konieczne jest nawiązanie do tych przyczyn, wśród których występują takie jak niewywiązywanie się z obowiązków służbowych stwierdzone negatywnymi ocenami, skazanie prawomocnym wyrokiem, nabycie prawa do emerytury, dłuższa niż roczna nieobecność w służbie z powodu choroby, likwidacja urzędu. Uznanie określonego stanu faktycznego za wyczerpujący przesłankę przywołanej normy winno zatem osiągać rangę wymienionych wyżej przyczyn. Poza tym stan ten winien uniemożliwiać dalsze zatrudnienie poprzez brak gwarancji należytego obowiązków służbowych. I ta przesłanka powinna zostać szczególnie rozważona. Tymczasem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji tych elementów zabrakło. Organ nie zadał sobie trudu wyczerpania wszystkich składników decyzji wymaganych przez przepis art.107§3 k.p.a., jak też zaprezentowania owych – ważkich szczególnie dla decyzji uznaniowych - wszechstronnych i wnikliwych ustaleń i rozważań faktycznych oraz prawnych. Co do stanu faktycznego, to rację ma skarżący, iż nieostateczna decyzja administracyjna w zasadzie nie powinna stanowić podstawy żadnego orzeczenia. Wszak zastrzeżenie to można sformułować tylko pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej, bowiem już w dacie wydania zaskarżonej decyzji, bo w dniu [...] r., zapadło rozstrzygnięcie Prezesa Rady Ministrów utrzymujące w mocy decyzję o odmowie wydania skarżącemu poświadczenia bezpieczeństwa. Na marginesie wypadnie dodać, że ewentualne zaskarżenie jej do sądu administracyjnego nie zmieniłoby już postaci rzeczy, gdyż w takim wypadku i tak korzysta ona z przymiotu ostateczności (ewentualne znaczenie miałoby tylko wyeliminowanie jej przez ten sąd). Jednakowoż wymóg uzyskania takiego poświadczenia, aby mógł stanowić podstawę żądań pracodawcy kierowanych do funkcjonariuszy oraz obciążać ich ewentualnymi negatywnymi skutkami braku tego dokumentu, winien wynikać z przepisu prawa. Tymczasem organ orzekający na taki przepis się nie powołał. Nie jest przy tym rzeczą strony ani tym bardziej sądu administracyjnego poszukiwanie takiej podstawy wśród obowiązujących przepisów, bo nie jest to ich rolą. Sąd administracyjny jest powołany do kontroli zgodności decyzji z prawem, zatem gdy decyzja uchyla się spod tej kontroli eliminuje ją z obrotu prawnego, nie dokonując żadnych ustaleń faktycznych i poszukiwań w zakresie jej podstawy prawnej, a już z pewnością odnośnie dalszych przesłanek tego rozstrzygnięcia. Przeto dość w tym miejscu stwierdzić, że żaden z przepisów ustawy o Służbie Celnej nie wymaga przedmiotowego poświadczenia, a nie sposób wyprowadzać tego wymogu z ewentualnej faktycznej potrzeby czy praktycznej wiedzy w tej materii. Niemniej jednak godzi się zwrócić uwagę, że wątpliwy jest podgląd skarżącego, jakoby dotychczasowy brak dostępu do materiałów objętych tajemnicami wykluczał możliwość żądania poświadczenia bezpieczeństwa, bowiem nie sam dostęp, ale już tylko możliwość dostępu do nich uzasadnia wymóg żądania certyfikatu, o ile jest on sformułowany we właściwych przepisach. Trzeba w tym miejscu natomiast dostrzec, że trafnie eksponuje skarżący powierzenie mu wykonywania czynności na tym samym stanowisku przed wszczęciem postępowania przed ABW oraz po wydaniu przez ten organ negatywnej decyzji. Kontynuując poprzednie rozważania, konieczne jest nadto wskazanie, iż przepisy ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 11, poz.95 ze zm.) nie przewidywały takiego wymogu. Jedynie przepis art.28 ust.1 pkt 3 zawiera ów warunek w odniesieniu do osób, które mogłyby mieć dostęp do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową. Organ wypowiadający się w sprawie nie wskazał jednak czy stanowisko zajmowane przez skarżącego wiąże się z możliwością takiego dostępu. Ze złożonego w toku rozprawy zakresu obowiązków skarżącego taki fakt nie wynika. Organ nie nawiązał również w żaden sposób do obowiązującego w dacie wydawania decyzji w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 lutego 1999 r. w sprawie stanowisk i rodzajów prac zleconych w organach administracji rządowej, których wykonywanie może łączyć się z dostępem do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę państwową (Dz. U. Nr 18, poz.155). Przy braku w aktach administracyjnych aktu powołania skarżącego na stanowisko i uwierzytelnionego zakresu jego obowiązków niepodobna ustalić czy stanowisko przezeń zajmowane należało do umieszczonych w tym rozporządzeniu. Na marginesie wypadnie dodać, że od dnia 16 czerwca 2005 r. tego rodzaju stanowiska i prace określa kierownik jednostki (art.26 ust.1 cytowanej ustawy). Godzi się też wskazać na brak ustalenia, kto, w jakim celu i w jakim zakresie zwrócił się do właściwego organu o poświadczenia bezpieczeństwa dla skarżącego. Nadto nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest treść przepisu art.41 ustawy o ochronie informacji niejawnych, który w ust.1 stwierdza, iż odmowa wydania poświadczenia bezpieczeństwa nie jest wiążąca dla osoby upoważnionej do obsady stanowiska, z którym wiąże się dostęp do informacji niejawnych stanowiących tajemnicę służbową. W sytuacji, w której nieznany jest zakres obowiązków skarżącego nie da się wykluczyć możności jego zastosowania, co czyniłoby wątpliwą dopuszczalność zwolnienia skarżącego na podanej przez organ podstawie. Poza tym trafnie zarzuca skarżący drugą już niekonsekwencję organu w postaci niedostrzeżenia ust.2a tego przepisu, który – przyjmując tok rozumowania organu – nakazywałby odsunięcie go od pracy. Wreszcie przyszło zważyć, iż podana przez organ przyczyna zwolnienia skarżącego ze służby mogła uzasadniać przeniesienie go na inne stanowisko, bo nie jest pewne, a przynajmniej organ tej kwestii nie ocenił, czy skarżący – mimo braku certyfikatu bezpieczeństwa – mógłby pełnić służbę na innym stanowisku, na którym nie jest on wymagany. A z najdalszej ostrożności trzeba stwierdzić, iż po myśli art.41 ust.3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, skarżący obecnie mógłby się ponownie ubiegać o poświadczenie bezpieczeństwa. Te okoliczności będzie miał organ na uwadze ponownie rozpatrując sprawę. W tym stanie rzeczy już tylko dla porządku należy zwrócić organowi uwagę na brak wszczęcia postępowania w sprawie, nadto na brak ustosunkowania się do wszystkich okoliczności przedstawionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania. Na koniec godzi się wyjaśnić skarżącemu, iż dalsze jego zarzuty okazały się nieuzasadnione. Konkludując, skoro zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli legalności, jako przedwczesna, nie mogła się ostać. Rozpatrując sprawę ponownie organ wyda nowe rozstrzygnięcie uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny oraz nie popełniając wytkniętych powyżej uchybień. Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art.145§1 pkt 1 lit. a i c oraz art.152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 4