IV SA/Gl 1425/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasad prowadzenia naboru pracowników w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę P. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia i określa, że nie może być ono wykonane. Wójt Gminy P. w dniu [...] wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie zasad prowadzenia naboru pracowników w placówkach oświatowych prowadzonych przez Gminę P. Zarządzenie to określa zasady, tryb naboru pracowników w placówkach oświatowych, jak również zadania w tym zakresie. Przede wszystkim Wójt określił szczegółowo wymagania dla dyrektorów placówek oświatowych prowadzonych przez gminę P., co do ogłoszenia o rekrutacji kandydatów na wolne stanowiska w tych placówkach. Ponadto w § 5 zarządzenia ustalił, że jedynie za jego zgodą, w uzasadnionych przypadkach, dopuszcza się możliwość rezygnacji w całości lub w części ze stosowania opisanych w zarządzeniu zasad. Jako podstawę prawną wydania przedmiotowego zarządzenia, Wójt wskazał art. 31 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), wniósł o stwierdzenie niezgodności z prawem wymienionego Zarządzenia - jako sprzecznego z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że zgodnie ze wskazanym wśród podstaw prawnych Zarządzenia, art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. W tym zakresie zarzucił, że treść tego przepisu, nie pozwala na uznanie, iż mógł stanowić podstawę określenia przez wójta zasad naboru pracowników w placówkach oświatowych. Podkreślił, że zgodnie z art. 5 ust. 7 pkt 1 i 3 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność, a do jego zadań należy w szczególności zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki oraz zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej, w tym w zakresie wykonywania czynności, o których mowa w art. 4 ust. 3 pkt 2-6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.), oraz obsługi organizacyjnej szkoły lub placówki. Dodał, że nałożony na organ prowadzący szkołę, obowiązek zapewnienia właściwego funkcjonowania szkół i placówek, nie oznacza jednak pełnej swobody ingerowania w ich działalność. Jakkolwiek bowiem wójt jest jednocześnie zwierzchnikiem służbowym w odniesieniu do dyrektorów jednostek oświatowych (art. 34 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), to jednak zakres jego uprawnień w odniesieniu do podległych jednostek, ograniczają ramy ustawy o systemie oświaty, jak i aktów wykonawczych. Podkreślił, że zgodnie z art. 34b tej ustawy, organ prowadzący szkołę lub placówkę, a w zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej również organ sprawujący nadzór pedagogiczny, mogą ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. W związku z tym zarzucił, że przedmiotowym zarządzeniem Wójt wkroczył w kompetencje dyrektorów szkół. Natomiast według przepisów ustawy o systemie oświaty oraz Kodeksu pracy, dyrektor szkoły jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Ponadto, zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, jest on kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole (przedszkolu) nauczycieli i pracowników nie będących nauczycielami. W ramach swoich kompetencji, wymienionych w tym przepisie, dyrektor decyduje w szczególności w sprawach: - zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki; - przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki; - występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Organ nadzoru podniósł, że do dyrektora jednostki oświatowej należy wyłączne prawo kształtowania polityki kadrowej w zarządzanej przez siebie placówce. Uprawnienie to, w połączeniu z treścią art. 34b ustawy o systemie oświaty, wyklucza możliwość wywierania wpływu przez organ prowadzący szkołę w powyższym zakresie. Przepis ten umożliwia ingerencję w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Natomiast ustawa o systemie oświaty nie przyznaje organowi prowadzącemu, generalnego prawa do ingerencji w uprawnienia dyrektora szkoły (przedszkola i placówki) jako pracodawcy dla zatrudnionych w jednostce nauczycieli i pracowników niepedagogicznych. Uprawnienie takie, może więc wynikać wyłącznie z przepisów szczególnych i dotyczyć wyraźnie wskazanych w nich przypadków, nie może natomiast oznaczać generalnego prawa organu prowadzącego, do wpływania na decyzje kadrowe dyrektora. Organ nadzoru podniósł, że powyższy pogląd znajduje poparcie w orzecznictwie sądowym. W wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że "wszystkich czynności z zakresu prawa pracy dokonuje dyrektor" (sygn. akt. IV SA/Wr 313/05, publ: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), podobnie orzekł NSA w wyroku z dnia 27.01.2010 r., według którego, zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty, dyrektor decyduje w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli i innych pracowników szkoły lub placówki. Wynikająca z tego przepisu samodzielność dyrektora w sprawach związanych z zatrudnianiem personelu szkoły lub placówki oświatowej wyklucza jakąkolwiek ingerencję ze strony organu prowadzącego w kwestie personalne (sygn. akt I OSK 1570/09 CBOSA). Organ nadzoru dodał, że przykładem przepisu umożliwiającego wpływ organu prowadzącego, na sposób zatrudnienia nauczyciela, jest art. 22 ust. 1 Karty Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), według którego, organ prowadzący szkołę może nałożyć na nauczyciela obowiązek podjęcia pracy w innej szkole lub szkołach i na tym samym lub - za jego zgodą - na innym stanowisku, w celu uzupełnienia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych w wymiarze nie większym niż 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć. W wypadku niewyrażenia zgody nauczyciel otrzymuje wynagrodzenie za część obowiązkowego wymiaru zajęć. Organ nadzoru podkreślił, że przepis ten dotyczy jednak wyłącznie sytuacji, gdy z powodu braku odpowiedniej ilości godzin zajęć dydaktycznych, nauczyciel nie może być zatrudniony w pełnym wymiarze godzin zajęć. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone Zarządzenie stanowi uporządkowanie zasad naboru pracowników, stosowanych przez placówki oświatowe na terenie gminy P. oraz potwierdzenie ustawowych kompetencji dyrektorów szkół w tym zakresie. Następnie przytoczył § 3 ust. 4 i 5 Zarządzenia i podniósł, że według tych uregulowań, to dyrektor placówki został zobowiązany do przeanalizowania ofert złożonych przez kandydatów, ustalenia osób spełniających wymagania, organizowania rozmów kwalifikacyjnych z kandydatami oraz dokonania ich oceny. Dodał, że w § 4 Zarządzenia, potwierdzone zostały – zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty - kompetencje dyrektora szkoły do zatrudnienia bądź niezatrudnienia kandydata. Podniósł, że § 5 Zarządzenia, umożliwia rezygnację w całości lub części z przyjętych zasad – za zgodą Wójta. W tym zakresie podkreślił, że skoro do rezygnacji ze stosowania zasad przyjętych w Zarządzeniu może dojść w uzasadnionych wypadkach, za zgodą Wójta, to inicjatorem takiego postępowania musi być dyrektor szkoły. W związku z tym wskazał, że to dyrektor szkoły decyduje czy występują szczególne wypadki, które uniemożliwiają mu zastosowanie opisanej procedury naboru pracowników w placówce oświatowej. Podniósł, że jest to w istocie uregulowanie korzystne dla dyrektora – jeśli bowiem stwierdzi istnienie takich przesłanek, może wystąpić do Wójta ze stosownym wnioskiem. Dodał, że konsultacja taka jest wyrazem nadzoru administracyjnego, sprawowanego przez Wójta na podstawie art. 34a ustawy o systemie oświaty. W podsumowaniu stwierdził, że nawet gdyby przyjąć, że doszło do naruszenia prawa (czemu organ zaprzecza), to naruszenie to miało charakter nieistotny, w związku z tym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności Zarządzenia. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Podkreślić należało, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie powyższego terminu – jak stanowi art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ponadto według art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego, a wówczas – zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy – sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Zarządzenie zaskarżone w niniejszej sprawie, z uwagi na jego przedmiot i zakres podmiotowy, zakwalifikować należało jako akt o charakterze wewnętrznym. W wyniku zaś przeprowadzenia kontroli w zakresie określonym przepisami P.p.s.a. oraz ustawy o samorządzie gminnym, uznać należało, że trafne są wnioski organu nadzoru o sprzeczności z prawem Zarządzenia Wójta Gminy P. z dnia [...], a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymagało, że według art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dyrektor szkoły jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Zgodnie z powyższym przepisem, dyrektorom placówek oświatowych przyznana została samodzielność w zakresie zatrudniania i zwalniania nauczycieli i innych pracowników kierowanej placówki. Jak podkreśla się w orzecznictwe – wynikająca z tego przepisu samodzielność dyrektora w sprawach związanych z zatrudnianiem personelu szkoły lub placówki oświatowej wyklucza jakąkolwiek ingerencję ze strony organu prowadzącego (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1570/09, dostępne w Internecie). Natomiast nie ulega wątpliwości, że "prowadzenie naboru pracowników w placówkach oświatowych", którego dotyczy zaskarżony akt, jest właśnie sprawą związaną z zatrudnianiem personelu szkoły lub placówki oświatowej, a więc – jak podniósł NSA w cytowanym wyroku – w sprawach tych wykluczona jest jakakolwiek ingerencja ze strony organu prowadzącego. Wbrew zaś błędnemu przekonaniu Wójta zawartemu w odpowiedzi na skargę, o ingerencji takiej świadczy treść § 5 Zarządzenia, według którego w uzasadnionych przypadkach – tylko za zgodą Wójta - dopuszcza się możliwość rezygnacji ze stosowania zasad przyjętych w Zarządzeniu. Jak wskazał sam Wójt, gdy występują szczególne wypadki, które uniemożliwiają dyrektorowi szkoły, zastosowanie opisanej procedury naboru pracowników, może on wystąpić do Wójta ze stosownym wnioskiem. Ponadto art. 34b ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie. Jak wskazał w skardze organ nadzoru, przykładem przepisu umożliwiającego wpływ organu prowadzącego, na sposób zatrudnienia nauczyciela, jest art. 22 ust. 1 Karty Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.), według którego, organ prowadzący szkołę może nałożyć na nauczyciela obowiązek podjęcia pracy w innej szkole lub szkołach i na tym samym lub - za jego zgodą - na innym stanowisku, w celu uzupełnienia tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych w wymiarze nie większym niż 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć. Z powyższego wynika, że przepisy ustawy – w sposób niezwykle precyzyjny – określają sytuacje, w których możliwa jest ingerencja organu prowadzącego szkołę, w kwestie dotyczące zatrudnienia personelu szkoły lub placówki oświatowej. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że Wójt Gminy P. wydał zaskarżone Zarządzenie z naruszeniem art. 34b i art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Ponadto podkreślenia wymaga, że wobec organów samorządu terytorialnego, bezwzględne zastosowanie ma konstytucyjna zasada legalności, wyrażona w art. 7 Konstytucji RP, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W związku z tym wszelkie czynności podejmowane przez organy gminy muszą mieć wyraźną podstawę w obowiązującym porządku prawnym. Ze wskazanych wyżej powodów, na uwzględnienie zasługiwał zarzut skargi, że przedmiotowe Zarządzenie zostało wydane z naruszeniem przepisów rangi ustawowej, a wobec tego naruszenie to miało istotne znaczenie. Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdzić zatem należało, że zaskarżone przez organ nadzoru Zarządzenie, zostało wydane z naruszeniem prawa. Z powodu upływu terminu jednego roku od daty jego podjęcia, wyłączone było bowiem stwierdzenie jego nieważności. Przepis art. 152 P.p.s.a. stanowił podstawę orzeczenia w przedmiocie wykonalności wyżej wymienionego Zarządzenia.