IV SA/Gl 143/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenie wychowawczego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Wójta Gminy G. z dnia [... ] r. nr [...] . Decyzją z dnia [...] r. [...] Wójt Gminy G. przyznał A.C. (dalej: strona, skarżąca) świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko E.P. na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Następnie wymieniony organ decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając min. na podstawie art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, dalej "ustawa") postanowił w punkcie 1 - uznać świadczenie wychowawcze pobrane na wskazane wyżej dziecko za okres od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. w łącznej wysokości 3 500 zł za świadczenie nienależnie pobrane oraz w punkcie 2 - że cała nienależnie pobrana kwota wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie zostanie potrącona z wypłaty bieżących świadczeń (zgodnie z załączonym harmonogramem) począwszy od listopada 2017 r. do całkowitego zaspokojenia należności. Z uzasadnienia tej decyzji wynikało, że podczas składania wniosku na nowy okres zasiłkowy 2017/2018 organ powziął informację, że strona zmieniła pracę, o czym wcześniej nie poinformowała. Na podstawie przedłożonych dokumentów organ ustalił, że nastąpiła utrata dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 19 ustawy w związku z pozostawaniem strony w zatrudnieniu w sklepie spożywczym K. K. trwającym do 31 grudnia 2016 r. oraz uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 pkt 20 tej ustawy w związku z podjęciem zatrudnienia w A od 2 stycznia 2017 r. Wskazał, że w tej sytuacji, zgodnie z art. 7 ustawy, dochód rodziny należało powiększyć o uzyskany dochód za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, natomiast nie uwzględniać dochodu utraconego. Natomiast po ponownym przeliczeniu dochodu z uwzględnieniem dochodu uzyskanego za miesiąc luty 2017 r. w kwocie 1335, miesięczny dochód rodziny wyniósł 802,33 zł, a więc przekroczył kwotę uprawniającą do pobierania świadczenia wychowawczego. Tym samym organ stwierdził, że kwoty wypłacone od marca do września 2017 r. są nienależnie pobranymi świadczeniami. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że obliczając dochód rodziny organ wziął pod uwagę kwotę zasądzonych na dziecko alimentów podaną przez nią uprzednio w oświadczeniu, tj. 7 200 zł , natomiast kwota ta była niższa i wynosiła 5 300 zł za 2014 r., gdyż ojciec dziecka uchylał się i nadal uchyla się od ich płacenia. Z powodu zaległości w 2015 r. zostało wszczęte postępowanie komornicze. Uwzględniając więc kwotę alimentów jaką otrzymała dochód rodziny nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a.") orzekło utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium przedstawiło przebieg postępowania oraz zacytowało w całości regulacje art. 25 ust. 1-12 ustawy, podkreślając przy tym, że zgodnie z pkt 1a tego uregulowania za nienależnie pobrane świadczenie uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w związku z zastosowaniem przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu – po ustaleniu, że wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 7 ust. 3a. Następnie Kolegium ustaliło, że strona w dniu 2 stycznia 2017 r. podjęła zatrudnienie w A po uprzedniej utracie zatrudnienia z dniem 31 grudnia 2016 r., w związku z tym uznało, że nastąpiła utrata i uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 2 ust. 19 lit. c, ust. 20 lit c ustawy. Zauważyło przy tym, że strona nie poinformowała organu, pomimo że w decyzji przyznającej jej świadczenie wychowawcze została prawidłowo pouczona o konieczności zgłaszania wszelkich zmian mogących mieć wpływ na wypłacane świadczenie. Dalej Kolegium powołując się na treść art. 7 ust. 3 ustawy wyjaśniło, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z zaświadczenia A wynika, że dochód z pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym uzyskano dochód, tj. z lutego 2017 r. wyniósł po stosownych odliczeniach 1385,16 zł. Kolejno dochód stanowią również alimenty na dziecko za rok 2014 w kwocie 7 200 zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 5 062,04 zł. Po zsumowaniu wskazanych kwot w rozliczeniu miesięcznym tj. 600 zł (alimenty), 421,84 (gospodarstwo rolne) i 1385,16 (dochód uzyskany z tytułu zatrudnienia) dochód rodziny wynosi 2 407 zł, co w przeliczeniu na osobę w trzyosobowej rodzinie stanowi kwotę 802,33 zł, która przewyższa kryterium ustawowe określone w art. 5 ust. 3 ustawy. Odnosząc się do twierdzeń strony Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwszy okres należało przyjąć dochody z 2014 r., a więc alimenty w wysokości, jaką strona podała we wniosku. Zmiana wysokości wypłacanych alimentów w latach późniejszych nie stanowi o utracie dochodu. Podsumowując Kolegium uznało, że świadczenie wychowawcze wypłacone stronie za okres od marca do września 2017 r. było świadczeniem nienależnie pobranym, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Natomiast niezgłoszenie przez stronę uzyskania zatrudnienia, zdaniem Kolegium, wypełnia przesłanki z art. 25 ust. 1 pkt 1a ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A.C. zaskarżyła opisaną wyżej decyzję. Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 77 k.p.a. a także art. 2 art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a tym samym nakazanie jej zwrotu świadczenia wychowawczego w kwocie 3 500 zł wraz z odsetkami. Na tej podstawie wniosła o uchylenie decyzji obu organów oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu ponownie akcentowała bezzasadne wliczenie do dochodu rodziny alimentów w kwocie 7 200 zł wynikającej z treści wyroku, a nie faktycznie przez nią otrzymanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz.2188) sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a.") wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Ponadto wymaga podkreślenia, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.). Natomiast po myśli art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga Dokonując kontroli w tak zakreślonych ramach Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie jednakże zasadniczo z powodów, które Sąd rozpoznając sprawę w granicach zakreślonych art. 134 i 135 P.p.s.a dostrzegł z urzędu, a które skutkowały stwierdzeniem nieważności zapadłych w sprawie decyzji. Zaskarżoną decyzją Kolegium, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w której rozstrzygnięto o uznaniu świadczenie wychowawcze za okres od 1 marca 2017 r. do 30 września 2017 r. w wysokości 3 500 zł za świadczenie nienależnie pobrane oraz o potrąceniu całej należności wraz z odsetkami z wypłaty bieżących świadczeń (zgodnie z załączonym harmonogramem) począwszy od listopada 2017 r. do całkowitego zaspokojenia należności. Kwestia nienależnie pobranych świadczeń została uregulowana w art. 25 pkt 1-12 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851, dalej jak dotychczas "ustawa"). Zgodnie z treścią art. 25 ust. 4 należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat licząc od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego stała się ostateczna. Z kolei ust. 6 stanowi, że decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego nie jest wydawana, jeżeli od terminu jego pobrania upłynęło więcej niż 10 lat. Przepisy te przewidują zatem termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, liczony od dnia, w którym decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stała się ostateczna oraz termin, w którym decyzja ta może być wydana. W przepisach tych ustawodawca, operując sformułowaniem w liczbie pojedynczej, jasno wskazuje na decyzję w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Z brzmienia wskazanych uregulowań prawnych wyraźnie więc wynika, że ustawodawca przewidział jedną decyzję rozstrzygającą o ustaleniu, że świadczenie pobrane było nienależnie i o zwrocie świadczenia. Decyzja ta rozstrzyga zatem jedną sprawę dotyczącą ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Tymczasem osnowa decyzji organu pierwszej instancji obejmuje wyłącznie rozstrzygnięcie o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia. Takie zaś rozstrzygnięcie z punktu widzenia wskazanych wyżej regulacji jest niekompletne, a zatem sprzeczne z przepisami prawa. Niezależnie jednak od powyższego należało zważyć na inną istotną wadliwość tej decyzji. Mianowicie w punkcie drugim osnowy decyzji organ zawarł rozstrzygnięcie, że nienależnie pobrana kwota wraz z odsetkami za opóźnienie zostanie potrącona z bieżących świadczeń począwszy od listopada 2017 r. W myśl ust. 7 cyt. art. 25 ustawy kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu w wypłacanego świadczenia wychowawczego, wypłacanych świadczeń rodzinnych oraz wypłacanych zasiłków dla opiekunów, o których mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten reguluje zatem kwestie związane ze sposobem egzekwowania nienależnie pobranych świadczeń, które zostały ustalone w ostatecznej decyzji. Oznacza to, że czynność potrącenia nienależnie pobranych świadczeń z wypłacanych świadczeń o jakich mowa w art. 25 ust. 7 ustawy ma charakter czynności materialno-technicznej, a co za tym idzie nie wymaga ona wydania jakiejkolwiek decyzji. Ustawodawca nie wskazuje bowiem na formę prawną takiego rozstrzygnięcia, jak również nie ma podstaw do jej domniemania. Czynność ta – co istotne - jest natomiast następstwem istniejącej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej w sprawie nienależnie pobranego świadczenia. Oznacza to, że czynność ta może być podjęta dopiero w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia stała się ostateczna. W związku z tym brak było podstaw prawnych do rozstrzygnięcia w decyzji o potrąceniu nienależnie pobranych świadczeń jak również do określenia terminu do dokonania tej czynności. W konsekwencji powyższe oznacza, że decyzja organu pierwszej instancji podjęta została z rażącym naruszeniem prawa wyczerpującym znamiona stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z rażącym naruszeniem prawa została też wydana decyzja organu drugiej instancji, który utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Naruszenie to już samo w sobie stanowi dostateczną przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji organu drugiej instancji. Należy również wskazać, że decyzja organu odwoławczego została dotknięta inną istotną wadliwością. Otóż organ ten jako podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane wskazał art. 25 ust. 2 pkt 1a ustawy. Uszło jednak uwadze organu, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie. Należy wskazać, że pkt 1a został dodany do art. 25 ust. 2 na mocy art. 15 pkt 15 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428). Tymczasem zgodnie z art. 19 tej ustawy przepisy ustawy zmienianej w art. 15 w brzmieniu nadanym tą ustawą z wyłączeniem art. 13 ust. 3 pkt 1, ust. 4 pkt 1, ust. 22 i 23 ustawy zmienianej w art. 15, mają zastosowanie po raz pierwszy przy ustalaniu prawa do świadczeń na okres rozpoczynający się od dnia 1 października 2017 r., a zatem pkt 1a art. 25 ust. 2 nie mógł stanowić podstawy do uznania świadczenia za nienależnie pobrane w niniejszej sprawie. Powyższa ocena prawna winna zostać wzięta pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jako dotknięte wadą nieważności, podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Powyższe zwalnia Sąd od rozpoznawania skargi w pozostałym merytorycznym jej zakresie.