IV SA/Gl 144/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Adam Mikusiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania uprawnień kombatanckich 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3) zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz R. B. kwotę [...] (słownie [...] 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych; Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił R. B. przyznania uprawnień kombatanckich. Jako materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 1 ust. 1 i 6 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. z 1997r. Nr 142, poz. 950 ze. zm.) – dalej w skrócie: ustawa o kombatantach. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, że R. B. nie spełnia warunków, o których mowa w art. 21 ustawy o kombatantach. Przyjęto, że osoba pełniąca służbę wojskową w okresie powojennym nie może być uznana za kombatanta. Strona nie przedstawiła nadto żadnych dowodów na okoliczność działalności polegającej na uczestniczeniu w walkach w jednostkach Wojska Polskiego oraz w zmilitaryzowanych służbach państwowych z oddziałami [...] oraz grupami [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy R. B. domagał się ponownego przejrzenia akt i przyznania mu uprawnień kombatanckich z uwagi na wykonywanie w latach 1942-1945 pracy przymusowej. W tych ramach wnioskodawca podniósł nadto, że w roku 1952 został powołany do wojsk [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 22 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a,b,c i art. 1 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o kombatantach, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Organ orzekający podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, akcentując ponownie w tej sprawie, że służba wojskowa w Wojsku Polskim i w polskich formacjach wojskowych po zakończeniu działań wojennych, nie została uznana przez ustawodawcę za działalność kombatancką. Ustawa o kombatantach nie przewiduje również możliwości przyznania uprawnień z tytułu pobytu na pracach przymusowych. Pismem z dnia [...] 2002 r. R. B. zwrócił się do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych o ponowne sprawdzenie jego dokumentów i o przyznanie mu statusu kombatanta z tytułu pełnionej służby wojskowej "w latach 1952 r. w [...]." Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, działając na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. i art. 22 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o kombatantach odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] r. W motywach rozstrzygnięcia organ orzekający zauważył, że pismo strony z dnia [...] 2002 r. zawierało okoliczności, które podniesiono już w poprzednim postępowaniu weryfikacyjnym. Strona nie powołała się na ustawowe podstawy wznowienia postępowania ani też na podstawy stwierdzenia nieważności uprzedniej decyzji. Z tych względów, stosownie do dyrektyw zawartych w art. 235 § 1 K.p.a., pismo to zostało potraktowane jako wniosek o uchylenie decyzji własnej w trybie art. 154 K.p.a. Podkreślono, że decyzja, o uchylenie której strona wniosła jest ostateczna. R. B. nie wykazał jednak by za jej uchyleniem przemawiał interes społeczny lub słuszny interes strony. Stwierdzono, że ponowna analiza materiału dowodowego pozwoliła uznać, że okoliczności, na które powołuje się strona we wniosku nie uzasadniają zmiany uprzedniego stanowiska. Zauważono przy tym, że postępowanie po przeprowadzeniu którego wydana została zaskarżona decyzja nie zostało dotknięte wadliwością. Decyzja ta była również zgodna z obowiązującym stanem prawnym w dacie jej wydania i stan prawny w przedmiotowym zakresie nie uległ zmianie. Pismem z dnia [...] 2003 r. R. B. wniósł do organu orzekającego o przyznanie statusu kombatanta z uwagi na przynależność do plutonu operacyjnego, w ramach którego brał udział w "oczyszczaniu terenów [...] w okolicach: B., R., C., W. i C.." W dalszej części wniosku R. B., ponownie w tej sprawie, zaznaczył, że w roku 1952 wstąpił do Wojska Polskiego. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 154 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] r. nr [...] o odmowie uchylenia decyzji własnej. W tych ramach organ orzekający podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. była następnie przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach, który postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003 r. (sygn. akt II SA/Ka 1913/03) odrzucił skargę R. B. z uwagi na uchybienie terminu do jej wniesienia. W dniu [...] 2004 r. do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło pismo R. B., zatytułowane "zażalenie", w którym kolejny raz zwrócił się o rozpoznanie jego sprawy. W tych ramach strona podniosła argumentację, która znalazła wyraz w poprzednich pismach zawartych w ramach postępowania administracyjnego. Do pisma dołączono szereg kserokopii dokumentów źródłowych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. na wniosek strony, Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wznowił postępowanie administracyjne w sprawie własnej decyzji z dnia [...] r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] r. nr [...] o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W motywach postanowienia organ orzekający, powołując się na pismo strony z dnia [...] 2004 r., odnotował, że w sprawie wystąpiły nowe dowody, a tym samym przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. oraz art. 22 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach, odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] r., jak również odmówił przyznania uprawnień kombatanckich z wnioskowanego tytułu. W motywach tego rozstrzygnięcia organ podtrzymał dotychczasową argumentację. Odnotowano nadto, że przedstawione przez stronę dowody nie wykazały jej udziału w walkach z oddziałami, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Z kolei zranienie jakiemu uległ wnioskodawca podczas ochrony [...] w [...] 1953 r. było następstwem nieszczęśliwego wypadku, a nie skutkiem udziału w walkach (oświadczenie dowódcy S. K. z dnia [...] 1999 r.). Organ podkreślił nadto, że zaświadczenia Archiwum Straży Granicznej z dnia [...] 1997 r. oraz z dnia [...] 2004 r. nie potwierdzają udziału jednostek, w których odbywał służbę wojskową R. B., w jakichkolwiek działaniach zbrojnych. Pismem z dnia [...] 2005 r. R. B. wystąpił do Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z prośbą o przejrzenie jego akt. W tych ramach po raz kolejny w tej sprawie zwrócił się o przyznanie uprawnień kombatanckich podnosząc dotychczasową argumentację. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] r. W podstawie prawnej decyzji wskazano na art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1-4 ustawy o kombatantach. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający w pierwszej kolejności przytoczył ustalony w tej sprawie stan faktyczny. W dalszej części odnotowano, że w piśmie z dnia [...] 2005 r. R. B. przytoczył argumenty, które były znane organowi już we wcześniejszym postępowaniu weryfikacyjnym. Z uwagi na brak ustawowych podstaw do wznowienia postępowania jak też wszczęcia postępowania w celu stwierdzenia nieważności decyzji, stosownie do przepisu art. 235 § 1 K.p.a. pismo powyższe uznane zostało za wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 K.p.a. W tym trybie uznano, że wniosek R. B. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ orzekający uznał, że wnioskodawca nie wskazał na żadne nowe okoliczności, z kolei fakt pełnienia służby wojskowej w Wojsku Polskim po zakończeniu II wojny światowej nie stanowi tytułu do uprawnień kombatanckich. Zauważono nadto, że represji w rozumieniu ustawy o kombatantach nie stanowi także pobyt na pracach przymusowych. We wniosku z dnia [...] 2005 r. o ponowne rozpoznanie sprawy R. B., w pierwszej kolejności, zarzucił organowi orzekającemu, że postępowanie w jego sprawie toczy się już od czterech lat. W dalszej kolejności podniósł okoliczności faktyczne, które wielokrotnie już w tej sprawie przytaczał. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. nr [...]. W podstawie prawnej decyzji przytoczono art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 1-4 ustawy o kombatantach. W motywach rozstrzygnięcia organ orzekający stwierdził, że wnioskujący nie wskazał na jakiekolwiek nowe okoliczności faktyczne i prawne uzasadniające uchylenie decyzji ostatecznej. W tych ramach Kierownik podkreślił, że z art. 16 § 1 K.p.a. wyraża zasadę trwałości decyzji ostatecznych, z której wynika, że decyzja taka nie może być w zasadzie wzruszona w trybie postępowania administracyjnego, z wyjątkami ściśle określonymi w przepisach K.p.a. Jednym z takich wyjątków jest przepis art. 154 K.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ orzekający zaakcentował, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o kombatantach, który uznaje za działalność kombatancką "pełnienie służby wojskowej w Wojsku Polskim lub polskich formacjach wojskowych przy armiach sojuszniczych podczas działań wojennych prowadzonych na wszystkich frontach przez Państwo Polskie." Brak jest nadto podstaw do uznania, że zachodzi w tej sprawie przesłanka z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o kombatantach. Kierownik podkreślił również, iż cytowana ustawa nie wiąże z wykonywaniem pracy przymusowej na rzecz władz okupacyjnych żadnych skutków prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. B. ponownie w tej sprawie przywołał okoliczności faktyczne wielokrotnie w tej sprawie już przytaczane a odnoszące do służby skarżącego w wojsku oraz pracy przymusowej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżący w terminie 14 dni od otrzymania zawiadomienia o tym wniosku nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z tym sprawa została skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola legalności zaskarżonej decyzji, którą w zakresie swojej właściwości przeprowadza sąd administracyjny obejmuje zarówno zachowanie przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, jak i przestrzeganie przepisów postępowania administracyjnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania administracyjnego organy administracji są zobligowane do rozstrzygania sprawy w myśl naczelnych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej i praworządności. Stosownie do treści art. 7 K.p.a. stanowiącego o powyższych obowiązkach organów administracji publicznej organ ten odpowiedzialny jest za wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności, do których należy również ustalenie, czego w istocie domaga się obywatel występujący do organu. Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi także w art. 63, 65, 128 i 140 K.p.a., jest zasada ograniczonego formalizmu w zakresie formy i treści podania. Ponad wskazania zawarte w wyżej przytoczonych przepisach zostały nałożone na stronę postępowania administracyjnego szczególne wymogi procesowe po to, by sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Każde pismo kierowane przez stronę postępowania winno być zatem w myśl przywołanych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym należycie wyjaśnione i ocenione nie tylko przy użyciu wykładni literalnej ale również przy dokładnym ustaleniu woli strony postępowania w zakresie skutków jakie chciałaby osiągnąć przez zwrócenie się na drogę postępowania administracyjnego. Taki tok postępowania nakazuje nie tylko zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 K.p.a. ale także wynikający z art. 9 K.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Obowiązek wynikający z art. 9 K.p.a. powinien być rozumiany tak szeroko, jak jest to tylko możliwe, zaś jego naruszenie traktować należy jako wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji. W zależności od okoliczności sprawy, mimo, iż pismo strony wyraźnego wniosku nie zawiera, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, winien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszcza ustawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy. Taki też pogląd prezentowany jest w judykaturze i doktrynie, a przykładowo można tu przytoczyć wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt SA/Wr 1587/93, sygn. akt III SA 729/84 oraz II SA 1428/98, w których podkreśla się obowiązek organu administracyjnego zmierzający do wyjaśnienia rzeczywistej woli strony, jeżeli charakter pisma wniesionego przez nią może budzić wątpliwości. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, iż kodeks postępowania administracyjnego nakłada na organy administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Z zasadą tą pozostaje w związku zasada udzielania informacji określona w art. 9 K.p.a., zgodnie z którą organy administracji są zobowiązane do należytego wyczerpującego informowana stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Zatem strony postępowania winny być informowane w takim zakresie, w jakim konieczne jest, by z powodu nieznajomości prawa nie poniosły szkody, co istotne jest zwłaszcza w sprawach, których okoliczności dają podstawę do wniosku, że strona pierwszy raz zetknęła się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi. Bez wątpienia, zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] 2005 r. (data wpływu do organu – prezentata pisma) sformułowania, świadczą o jego braku erudycji nie tylko prawniczej ale przede wszystkim o jego bezradności wobec instytucji prawa. Wypełniając dyspozycje przywołanych wyżej przepisów organ administracji publicznej powinien w tej sytuacji zwrócić się do skarżącego o zajęcie przez niego jednoznacznego stanowiska i sprecyzowanie, w jakim trybie wystąpił do organu o przyznanie uprawnień kombatanckich. Przyszło w tym miejscu zaakcentować, że była to szczególna sytuacja procesowa, jako że w dacie wniesienia do organu pisma z dnia [...] 2005 r., decyzja Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] r. była decyzją ostateczną. Działając więc w oparciu o art. 9 K.p.a. organ orzekający winien pouczyć R. B. o przysługujących mu prawach i obowiązkach. W przypadku dalszych wątpliwości należało wyjaśnić czy pismo z dnia [...] 2005 r. stanowiło żądanie wznowienia postępowania lub żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu (art. 235 § 1 K.p.a.). Pogląd taki znajduje uzasadnienie w utrwalonym orzecznictwie (patrz teza wyroku NSA z dnia 17 grudnia 1996 r., sygn. akt II SA/Gd 1156/96, LEX nr 44089). Odstąpienie od tej czynności stanowiło naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wobec niedokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.) i niedostatecznego poinformowania strony o okolicznościach mających istotny wpływ na jej obowiązek (art. 9 K.p.a.), należało uznać, że jest to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od przyjętych wyżej rozważań należało zaznaczyć, że sprawa rozstrzygana przez organ administracji publicznej w trybie art. 154 K.p.a. nie może być przedmiotem merytorycznych rozważań, których tutaj dopuścił się Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest bowiem trybem nadzwyczajnym służącym przede wszystkim weryfikacji decyzji prawidłowych, zaś organ powinien zbadać jedynie występowanie przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Toteż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 P.p.s.a. należało zaskarżoną decyzję uchylić. Ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 P.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach sądowych Sąd orzekł działając na podstawie art. 200 P.p.s.a. oraz art. 210 § 2 tej ustawy.