IV SA/Gl 1440/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Asesor WSA Anna Tyszkiewicz – Ziętek Protokolant Referent – stażysta Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2007 r. sprawy ze skargi W. D., J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie transportu drogowego i przewozów 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza Ż. z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżących kwotę [...] złotych ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania W. D. i J. M. prowadzący Przedsiębiorstwo [...] "A" S.C. D. W. M. J. w Ż. wystąpili do Starosty Ż. o wydanie nowego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób na linii komunikacyjnej [...]-[...]. Starosta Ż. ( z którego upoważnienia występowała Polska Izba Gospodarcza Transportu Samochodowego i Spedycji Ośrodek Przewozów Samochodowych w C. ) zwrócił się do Burmistrza Miasta Ż. o zajęcie stanowiska w tej sprawie, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. nr 125, poz. 1371 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art.18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, Burmistrz Miasta Ż. uzgodnił negatywnie udzielenie przez Starostę Ż. nowego zezwolenia na wykonywanie przez "A" S.C. D. W. M. J. w Ż. regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym osób na linię komunikacyjną [...]-[...]. Uzasadniając to stanowisko organ podniósł, że przewoźnik, który ubiegał się o wydanie nowego zezwolenia naruszał przepisy ustawy o transporcie drogowym w ten sposób, że : - wykonywał przewozy pojazdami o innej pojemności nominalnej niż deklarowana w rozkładach jazdy, - samowolnie zmieniał trasy przejazdu ( wjazd do centrum miasta od strony [...] lub od ul. [...]), - stawiał bez zgody Urzędu Miejskiego w Ż. jako właściciela drogi przystanku przy skrzyżowaniu [...] i ul. [...] z naruszeniem przepisów kodeksu ruchu drogowego, - zatrzymywał się bez uzgodnienia na ul. [...] oraz na przystankach: [...],[...],[...], - wykonywał przewozów na trasie od [...] ul. [...],[...] w kierunku Ż., mimo nieuwzględnienia tego przystanku i tej trasy w swoim rozkładzie jazdy. Od tego postanowienia W. D. i J. M. wnieśli zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. zarzucając, że uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest niezgodne z prawdą. Przewozy regularne na linii [...]–[...] wykonywane są bowiem na podstawie rozkładu jazdy od miesiąca [...] 2004 r. zgodnie z wydanymi zezwoleniami, zgłoszonymi do tych przewozów pojazdami, zaś organy kontroli ruchu drogowego i Inspekcji Transportu Drogowego nie wnosiły zarzutów do uwag zawartych w kwestionowanym postanowieniu. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym uzyskanie przez przewoźnika potwierdzenia zasad korzystania z przystanków nie może powodować nakładania opłat za ich korzystanie. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta Ż.. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 1,2,17,18 i 21 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 141 i art. 144 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 lit.e w zw. z art. 18b ust. 1 pkt 3, art. 18b ust. 2 pkt 2 i 3, art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d i art. 22a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym stanowi podstawę prawną do wydania zezwolenia na przewozy regularne o planowanym przebiegu na obszarze Powiatu Ż. przez Starostę Ż.. Zezwolenie to wydaje Starosta w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Rozważając charakter prawny uzgodnienia, o którym mowa we wspomnianym przepisie, organ odwoławczy zwrócił uwagę na gramatyczne znaczenie zwrotu "w uzgodnieniu", które sugeruje, ze wójtowie gmin i Burmistrz Ż. mają pewien udział w kształtowaniu decyzji Starosty. Tym niemniej, zdaniem organu, uzgodnienie jako rodzaj opinii nie może być uznane za bezwzględnie wiążące Starostę. Zdarzają się bowiem sytuacje, gdy organy współdziałające mają diametralnie różne zdanie, co do kwestii wydania zezwolenia. W takich przypadkach organ wydający decyzję musi co najmniej jedno z takich odmiennych uzgodnień odrzucić. Ponadto krótki czas na zajęcie stanowiska przez organ współdziałający ( art. 106 k.p.a. przewiduje w tym zakresie 14 dni ) sprawia, że postępowanie dowodowe tego organu powinno mieć charakter uproszczony. Na etapie uzgodnienia nie jest też zazwyczaj znana analiza sytuacji rynkowej. W opinii Kolegium za niewiążącym charakterem uzgodnienia przemawia również uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a-d ustawy o transporcie drogowym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach W. D. i J. M. ustosunkowali się do stawianych im zarzutów naruszania warunków wykonywania przewozów regularnych określonych w zezwoleniu raz jeszcze podnosząc, że w okresie prowadzenia działalności byli kilkakrotnie kontrolowani przez Inspekcję Transportu Drogowego, Policję i Starostwo Powiatowe i nigdy nie zostali ukarani. W piśmie procesowym z dnia [...] 2007 r. ( data wpływu do Sądu ) pełnomocnik skarżących podniósł, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., gdyż nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, zaś zaskarżone postanowienie ma poważne wady prawne i powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Zdaniem pełnomocnika skarżących organ pierwszej instancji zarzucając skarżącym łamanie przepisów ustawy o transporcie drogowym nie sprecyzował jakie dokładnie przepisy zostały naruszone, co uniemożliwiło skuteczną obronę. Wskazanie zaś jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 18 ust. 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym jest niewystarczające. Odnosząc się natomiast do zarzutu wykonywania przewozów niezgodnie z rozkładem jazdy, pełnomocnik podniósł, że sytuacje takie miały charakter incydentalny i były związane z korkami miejskimi lub remontami dróg. Zaś przypadki poruszania się pojazdów poza ustalonymi trasami przejazdu miały miejsce w czasie wykorzystywania tych pojazdów do użytku prywatnego. Pełnomocnik skarżących wyjaśnił, że firma "A" uiszcza opłaty za zatrzymywanie się na przystanku zlokalizowanym na parkingu przy ul. [...]. Odnośnie natomiast kwestii opłat za wywieszanie rozkładów jazdy na przystankach należących do MZK sp. z o.o. w Ż., pełnomocnik skarżących przywołał treść art. 22 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, który zabrania nakładania na przewoźników opłat za korzystanie z przystanków w przypadku uzyskania przez przewoźnika potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych przystanków. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno postanowienie organu I instancji, jak i zaskarżone postanowienie mają charakter wpadkowy i niewiążący, zaś na Staroście Ż. jako na organie prowadzącym właściwe postępowania ciąży obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Niezależnie od zarzutów skargi postanowienia organów administracyjnych obu instancji nie mogą się ostać, bowiem przy ich wydaniu doszło do naruszenia prawa materialnego oraz do naruszenia prawa procesowego, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż negatywne rozstrzygnięcie Burmistrz Ż. formalnie oparł na przepisie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o transporcie drogowym, który mówi o nieprzestrzeganiu przez wnioskodawcę warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonywaniu przewozów niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Tymczasem uzasadniając to rozstrzygnięcie Burmistrz w ogóle nie wskazał, które warunki zezwolenia posiadanego przez wnioskodawcę zostały naruszone. Zamiast tego powołał się na łamanie bliżej nie określonych przepisów wymienionej ustawy. Miało ono polegać na kilku nieprawidłowościach ustalonych przez organ orzekający. Rzecz w tym, że w ogóle nie podał on, na jakiej podstawie dokonał tych ustaleń, co w sposób oczywisty narusza art. 107 § 3, w zw. z art. 126 kpa. Zbieżność tych ustaleń z treścią znajdującego się w aktach pisma Miejskiego Zakładu Komunikacyjnego w Ż. Sp. z o.o. pozwala przypuszczać, że właśnie owo pismo stanowiło podstawę rzeczonych ustaleń. Brak omówienia tego pisma oznacza, że Burmistrz przyjął zawarte w nim twierdzenia bez jakiejkolwiek weryfikacji ich prawdziwości. Zauważyć przy tym należy, że organ I instancji zastosował nieznany procedurze administracyjnej środek dowodowy w postaci zaopiniowania wniosku skarżących przez konkurencyjną dla nich firmę transportową. Tego rodzaju "opinia" oczywiście nie stanowi opinii w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa. Już samo zwrócenie się przez organ administracyjny o sporządzenie takiej opinii nie tylko naruszyło ten przepis, ale było sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 – 8 Kpa. W ostateczności wymienione pismo MZK mogło być potraktowane wyłącznie jako informacja. O ile jej treść mogła rzutować na rozpatrzenie wniosku skarżących, to rzeczą organu było przeprowadzenie w tym zakresie stosownego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 106 § 4 Kpa. Jego zaniechanie oznacza, że ustalenia przedstawione w postanowieniach obu instancji są dowolne, a w konsekwencji rozstrzygnięcie sprawy zapadło z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W stosunku do zaskarżonego postanowienia należy stwierdzić jeszcze dalsze uchybienia. Otóż organ odwoławczy dodał drugą przyczynę negatywnego stanowiska, odnoszącą się do kolizji proponowanego rozkładu jazdy z rozkładami innych przewoźników. W tym zakresie organ ten nie podał w ogóle w oparciu o co dokonał takiego ustalenia i pod jaką podstawę materialnoprawną się ono kwalifikuje. Zastrzeżenie Kolegium, że kwestia ta wymaga analizy oznacza, iż sformułowanie powyższego ustalenia nie było poprzedzone należytym wyjaśnieniem sprawy. Zasadniczo z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Kolegium potraktowało uzgodnienie w trybie art. 18 ust. 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym jako luźną, niewiążącą opinię, która może powoływać nie do końca sprawdzone okoliczności. Takiego stanowiska nie można zaaprobować. Wprawdzie bowiem zasadnicze rozstrzygnięcie należy do innego organu administracyjnego, jednak organ zobowiązany do uzgodnienia w trybie art. 106 Kpa, w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o transporcie drogowym, musi swoje stanowisko wyrazić w granicach wyznaczonych normami prawa materialnego przewidzianymi dla określonej problematyki. W niniejszej sprawie oznacza to, że negatywne dla wnioskodawców rozstrzygnięcie organu uwzględniającego mogło wynikać tylko z ustaleń wskazujących na przesłanki umożliwiające odmowę udzielenia zezwolenia. Same zaś ustalenia obwarowane są tymi samymi wymogami, jakie obowiązują organ administracyjny w postępowaniu głównym. Nie mogą to więc być ustalenia dowolne, oparte na przypuszczeniach, lecz muszą się nadawać do uzasadnienia spełniającego warunki z art. 107 § 3 Kpa. Ponieważ nie nastąpiło to w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym, konieczne jest ponowne rozpatrzenie sprawy. Wymaga ona wyjaśnienia niemal w całym zakresie, dlatego też właściwe było uchylenie postanowień obu instancji. Tryb dalszego procedowania wynika z powyższych wywodów. Dodatkowego wyjaśnienia wymaga przy tym kwestia samego przedmiotu wniosku skarżących, którego nie ma (choćby w odpisie ) w aktach sprawy, a które z kolei zawierają zezwolenie udzielone skarżącym przez Starostę Ż. w dniu [...] 2006 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.