IV SA/Gl 1447/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., nr [...]; 2) przyznaje na rzecz adwokata M. L. kwotę 295,20 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100 ) tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Decyzją Nr [...] z dnia [...]r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. na podstawie art. 110 ust. 7 i 8 oraz art. 106 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 11, art. 50 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. z 2009r. Nr 175 poz. 1362) oraz uchwały Nr 871/XLIX/06 Rady Miejskiej Sosnowcu dnia 23 lutego 2006r. (Dz. Urz. Województwa Śląskiego Nr 45 poz 1278 z późn. zm.) przyznano H.M. usługi opiekuńcze świadczone przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej w S. od dnia 1 lipca do dnia 31 grudnia 2011r. w wymiarze pięciu dni po 3 godziny dziennie za odpłatnością w wysokości 90% rzeczywistego kosztu usługi (8,80zł) tj. za odpłatnością 7,92 zł za godzinę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż dochód strony ustalony na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynosi 1393,91 zł. Wysokość odpłatności wynika z treści uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu, a ilość przyznanych godzin jest zgodna z aktualnymi możliwościami Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wniesione zostało przez F.M., opiekuna prawnego H.M.. Odwołujący zakwestionował wysokość opłaty za usługi opiekuńcze. Uznał, iż odpłatność ta wzrosła nieproporcjonalnie do waloryzacji emerytur. Zaznaczył, iż nie był świadomy faktu zależności pomiędzy wysokością opłaty i uzyskiwanym przez osobę wymagająca usług opiekuńczych dochodem. Uznał, iż przeprowadzający z nim wywiad wprowadził go w błąd nie informując o tym. Zakwestionował także fakt nałożenia na niego odpłatności z mocą wsteczną. Decyzję o zapłacie za usługi wykonane w miesiącu lipcu po nowej cenie uzyskał dopiero w lipcu, z czym się nie zgadza i wniósł o przywrócenie dotychczasowej odpłatności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. Nr [...] działając na podstawie art. 138§1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Po analizie stanu faktycznego Kolegium podzieliło ustalenia dokonane w postępowaniu przez organem I instancji zarówno, co do sytuacji dochodowej H.M., jak też wiążących się z jej stanem zdrowia potrzebami w zakresie usług opiekuńczych. Przechodząc do oceny stanu prawnego sprawy powołano się na brzmienie art. 50 ustawy o pomocy społecznej zawierającego regulacje w zakresie uprawnień do usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Zwrócono uwagę, iż w jego ustępie 6 określenie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat, jak również tryb pobierania opłat powierzone zostało radzie gminy. Kolegium zaznaczyło, iż uchwała wydana w tym przedmiocie jest aktem prawa miejscowego i stanowi przepisy bezwzględnie obowiązujące. Takim aktem jest uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 23 lutego 2006r. nr 871/XLIX/06. Ustalono w niej odpłatność za usługi opiekuńcze, a Gmina S. obowiązana jest tę regulację bezwzględnie przestrzegać. Kolegium zauważyło, iż w § 6 uchwały określone zostały warunki zwolnienia z odpłatności za usługi opiekuńcze, jednakże zdaniem organu w przypadku H. M. warunki te nie znalazły zastosowania. Oceniono, iż organ I instancji prawidłowo zebrał materiał dowodowy i zastosował właściwe przepisy prawa. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach F.M. zarzucił naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnymi, a także słuszność ustalonych kwot opłat za usługi opiekuńcze. Jego zdaniem w tabeli zastosowano dużą progresję odpłatności, co przyczynia się do pogłębiania ubóstwa i wypychania starszych osób z systemu opieki. Wyraził pogląd, iż wysokość opłat za usługi opiekuńcze powinna być korygowana wraz z waloryzacją emerytur w celu zachowania jej realnej wartości i domagał się wprowadzenie równowagi między wzrostem odpłatności za usługi opiekuńcze, a waloryzacją emerytury. Ustanowiony w sprawie pełnomocnik przesłał zaświadczenie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r., z którego wynikało, iż dla całkowicie ubezwłasnowolnionej H.M. został ustanowiony opiekun prawny w osobie F.M. W odpowiedz na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc obok dotychczasowej argumentacji, iż kontrola aktów prawa miejscowego należy do konstytucyjnie wyznaczonych organów nadzoru nad samorządem terytorialnym, czyli wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem poddanych ich kontroli aktów administracyjnych. Wyłącznie w przypadku dostrzeżonego w ramach przeprowadzanej kontroli naruszenia przepisów prawa o którym mowa w art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz.270), zwanej dalej P.p.s.a., skarga zostaje uwzględniona. Aktem administracyjnym poddanym kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskutek wniesionej skargi była decyzja, w której organ przyznając usługi opiekuńcze ustalił czas ich trwania oraz wysokość ich odpłatności. Udzielanie usług opiekuńczych stanowi jedną z ustawowych form pomocy społecznej, uregulowaną w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz.593 z późn. zm.) toteż kontrolowana decyzja wydana została na podstawie przepisów tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem jej art. 50 ust.1, 4 i 5 ustawy osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych, dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczonych przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym. Przedstawiony Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu materiał sprawy pozwala na stwierdzenie, iż organy trafnie zakwalifikowały H.M., jako osobę, która wymaga pomocy w formie usług opiekuńczych i kwestia ta pozostaje pomiędzy organem i skarżącym jako niesporna. Skarżący nie kwestionuje także prawidłowość ustalenia wysokości miesięcznego dochodu pozostającej pod jego opieką H.M., a Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł uchybień w tym zakresie. Istota sporu sprowadza się natomiast do ustalenia czy zachodzą podstawy do obciążenia skarżącej opłatami za przyznane usługi w wysokości ustalonej przez organ pomocy społecznej. Zważyć przyjdzie na wstępie, iż świadczenie usług opiekuńczych jest, co do zasady, odpłatne. Jak wynika z art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej określenie szczegółowych warunków ustalenia odpłatności zostało powierzone radzie danej gminy. Organ ten określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela w pełni wyrażony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pogląd, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego. Dotyczy bowiem spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, jest aktem prawnym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym i zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie. Organ pomocy społecznej działa, zgodnie z zasadą praworządności, na podstawie obowiązującego prawa. Ustalając odpłatność za usługi opiekuńcze jest więc zobligowany do przestrzegania nie tylko ustawy o pomocy społecznej ale także regulacji ustalonych w uchwale wydanej przez radę właściwej gminy na podstawie delegacji zawartej w art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Z tych względów polemika skarżącego z uchwalonymi przez Radę Miejską w Sosnowcu stawkami opłat w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej wydanej na ich podstawie nie może stanowić skutecznego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska skarżącego, co do pozbawienia go prawa do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Przeczy twierdzeniom skarżącego dokumentacja sprawy, a przede wszystkim jego czynny udział w wywiadzie środowiskowym. Wskazać trzeba jednak, iż sądy administracyjne nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, o czym stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a. Mogą zatem uwzględnić skargę z przyczyn dostrzeżonych z urzędu. Taką przyczynę, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stanowi całkowite pominięcie oceny przesłanek częściowego lub całkowitego zwolnienia od odpłatności za przyznane usługi opiekuńcze. Należy zwrócić uwagę, iż uchwalona na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej uchwała Rady Miejskiej w Sosnowcu określa w § 6 takie przypadki. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony wymagało zatem odniesienia się do treści § 6 uchwały w celu rozważenia możliwości jego zastosowania wobec H.M. Zdecydowanie nie czyni zadość obowiązkowi organu stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż w przypadku H.M. warunki zwolnienia od odpłatności nie znalazły zastosowania. Konstrukcja § 6 uchwały Nr 871/XLIX/06 Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 23 lutego 2006r. wskazuje, iż instytucja zwolnienia od opłat za usługi opiekuńcze ma charakter fakultatywny. Świadczy o tym sformułowanie – "osoba może być zwolniona". Zwolnienie od opłat za usługi opiekuńcze zależy zatem od uznania organu. Brzmienie przytaczanego przepisu wskazuje nadto, iż zwolnienie od opłat za usługi opiekuńcze wymaga szczególnie uzasadnionego przypadku opisanego w pkt 1 i 2. Szczególnie uzasadniony przypadek mogą stanowić także inne przyczyny, o czym mowa w § 6 pkt 3, a w szczególności wymienione tam straty materialne powstałe w wyniku zdarzenia losowego. Określenie "w szczególności" nakazuje przyjąć, iż straty materialne powstałe w wyniku zdarzenia losowego nie zamykają katalogu o nawie "inne przyczyny", a wymienione są tu jedynie przykładowo. Obowiązkiem organu pomocy społecznej było zatem rozważyć sytuację H.M. z punktu widzenia szczególnie uzasadnionego przypadku. Była tu konieczna analiza jej sytuacji zdrowotnej, życiowej, rodzinnej, a także finansowej i wywiedzenie z jakich przyczyn ustalone fakty pozwalają bądź nie zasługują na potraktowanie, jako przesłanki zwolnienia. Nie bez znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy w zakresie wysokości opłat za usługi opiekuńcze pozostaje rola F.M., prawnego opiekuna H.M. i jednocześnie jej syna. Zdaniem Sądu koniecznym było ustalić, czy spełnia on obowiązek alimentacyjny wobec matki poprzez wykonywanie opieki nad nią w czasie wykraczającym poza świadczenie usług opiekuńczych przez pomoc społeczną przyczyniając się tym samym do polepszenia jej sytuacji życiowej, a jeśli tak, to czy jego sytuacja pozwala nadto na dodatkowe dofinansowanie pomocy koniecznej H.M. Ocena stanu faktycznego powinna uwzględniać właściwe wyważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony, co stanowiłyby o prawidłowym załatwieniu sprawy Kryteria interesu społecznego i słusznego interesu obywateli odgrywają szczególną rolę w przypadku podejmowania decyzji uznaniowych. Kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wtedy do oceny sposobu ustalenia treści tych kryteriów, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. I OSK 1279/10 publ. w internetowej bazie orzeczeń). Brak uzasadnienia wybranego przez organ rozwiązania w ramach przyznanej mu swobody decyzyjnej uniemożliwia kontrolę rozumowania towarzyszącego procesowi kształtowania się treści decyzji, a w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, do których należy zaliczyć decyzję wydaną w niniejszej sprawie, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia. Zauważyć można, iż uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odnosiło się do treści § 6 uchwały, natomiast, jak wyżej zostało wskazane, organ odwoławczy bez żadnego wyjaśnienia, w sposób całkowicie arbitralny, odmówił możliwości zastosowania instytucji zwolnienia wobec H.M. Usługi opiekuńcze, jako jedna z form pomocy społecznej skierowane są do osób najuboższych, często niezaradnych i wymagających wsparcia. W państwie prawa odmowa ich udzielenia, jak też odmowa zwolnienia od pełnej czy całkowitej odpłatności przewidzianej w regulacji prawnej wymaga wnikliwego rozważenia wszystkich istotnych aspektów sprawy i przedstawienia przyczyn, dla których osoby oczekujące od państwa pomocy nie mogą jej otrzymać. Takie postępowanie wymagane jest w związku z obowiązującą w procedurze administracyjnej zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a także zasadą przekonywania. Zasada przekonywania nakłada na organy administracji publicznej obowiązek dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza w przypadku decyzji swobodnych, a więc podejmowanych na podstawie uznania administracyjnego, gdzie prawodawca pozostawia organowi wybór sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Świadomość tego, że obowiązek zawarty w decyzji nie jest wynikiem złej woli organu administracyjnego, wyrazem jego negatywnego stosunku do strony itp., ale zamierzonym, konstytutywnym działaniem organu opartym na normie prawnej, pozwoli stronie postrzegać administrację publiczną jako instytucję pełniącą służebną rolę wobec społeczeństwa. Dlatego też jako przejaw działania wypełniającego ujęty w art. 11 k.p.a. postulat wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy, uważa się między innymi wytłumaczenie stronie, dlaczego organ zastosował dany przepis do konkretnego stanu faktycznego lub uznał, że w tej konkretnej sytuacji danego przepisu zastosować nie można (por. Cz. Martysz, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego). Tymczasem uzasadnienie obu wydanych w sprawie decyzji jawi się jako lakoniczne, pobieżnie tylko dotykające kwestii o znaczącej dla strony wadze, jaką jest możliwość zastosowania ulgi w ponoszeniu odpłatności za przyznaną jej pomoc społeczną. Skoro organy administracji nie przedstawiły swoich rozważań, co do tego z jakich przyczyn nie zachodzą podstawy do zwolnienia całkowitego lub co najmniej częściowego H.M. od opłat za przyznane jej usługi opiekuńcze, należy uznać, iż pominęły tę kwestię, a tym samym sprawa nie została dokładnie wyjaśniona. Z tych wszystkich względów słuszny jest stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, co wymaga uwzględnienia skargi i orzeczenia po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za stosowne skorzystać z uprawnienia określonego w art. 135 P.p.s.a i uchylił obie wydane w sprawie decyzje uznając, iż obszar koniecznych dla sprawy, istotnych ustaleń wymaga przeprowadzenia ich przed organem I instancji. Wskazania, co do zakresu ponownego postępowania wynikają wprost z rozważań Sądu. O kosztach pełnomocnika orzeczono na mocy §18 ust. 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1348 z późn. zm.)w zw. z art. 250 P.p.s.a .