IV SA/Gl 1451/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2007 r. sprawy ze skargi L. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 104 k.p.a., art. 2 ust. 1-4, art. 17, art. 5 ust. 1-5, at. 6 ust. 1-2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z 2001 r. z późn. zm.), przyznał L. B. dodatek mieszkaniowy w wysokości[...]zł miesięcznie na okres od 1 sierpnia 2004 r. do 31 stycznia 2005 r.. Na powyższą decyzję L. B. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia, jako naruszającej art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. oraz art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Zarzucił organowi obniżenie podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10% oraz przyjęcie do obliczenia dodatku dochodu brutto zamiast, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy, dochodu netto, po odliczeniu zaliczki na podatek dochodowy oraz składki na NFOZ, co w konsekwencji spowodowało zaniżenie należnej mu kwoty dodatku o [...] zł. miesięcznie. Ponadto w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...]r., które wpłynęło, za pośrednictwem organu I instancji, do Kolegium w dniu [...]r., w którym L. B. zarzucił organowi naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, gdyż w jego ocenie podstawą bazową do obliczenia dodatku jest kwota [...]zł., dodatek zaś stanowi 70% tej kwoty, czyli [...]zł, natomiast kwota dodatku jaką otrzymał wynosi [...]zł. W związku z czym domagał się przyznania mu dodatku w wysokości [...]zł oraz wyrównania dodatku od 2001 r. do 2004 r. łącznie w wysokości [...] zł, z tytułu jego zaniżenia w tym okresie. W tej sytuacji, jak stwierdził, anuluje swoje poprzednie odwołanie. Decyzją z dnia [...]r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami regulującymi tryb i zasady przyznawania dodatków, a podniesione w odwołaniu okoliczności są nieuzasadnione. Wskazano, że stosownie do postanowień art. 17 ust. 1 oraz ust 2 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych w latach 2003-2004 dodatek przysługuje jeżeli średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego w okresie trzech miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku nie przekracza 160% kwoty najniższej emerytury w gospodarstwie jednoosobowym, natomiast w przypadku gdy dochód jest równy lub wyższy od 150% tej kwoty lecz nie przekracza 160% wówczas przyjmuje się wydatki poniesione w wysokości 20% dochodów gospodarstwa domowego w gospodarstwie jednoosobowym. W pozostałych przypadkach gdy dochód jest niższy od 150% najniższej emerytury, stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 przyjmuje się wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa domowego. W rozpatrywanej sprawie L. B. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, które zajmuje lokal o powierzchni [...]m2. Średni miesięczny dochód skarżącego w okresie trzech miesięcy poprzedzających złożenie wniosku, wyniósł [...]– zł. Zatem dochód ten nie przekroczył 160% najniższej emerytury wynoszącej w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji [...]- zł. i jest niższy od 150 % kwoty najniższej emerytury. Wydatki na mieszkanie wynoszą natomiast [...]- zł., z czego do podstawy obliczenia podatku przyjmuje się 90% ponoszonych wydatków, co stanowi kwotę [...]- zł. Kwota ta jest pomniejszona o udział gospodarstwa domowego w kosztach utrzymania mieszkania tj. o kwotę [...]- zł. (15% z kwoty [...]- zł.). Wydatki w kwocie [...]zostały powiększone z tytułu braku ciepłej wody i wynoszą [...]zł ([...]x 1 osoba x [...]–[...]zł.). W wyniku dokonania powyższych wyliczeń ustalono, że obliczony na tej podstawie dodatek mieszkaniowy stanowi wartość [...]zł. Ponadto przywołując treść art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, który definiuje pojecie dochodu, organ stwierdził, że zaliczka na podatek dochodowy oraz składka na ubezpieczenie zdrowotne odliczeniu od dochodu nie podlegają. L. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przez organ odwoławczy art. 6 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., ponieważ Kolegium w decyzji nie uwzględniło odwołania skarżącego z dnia [...]r. W związku z czym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz rozpatrzenia przez Kolegium pisma z dnia [...] r. jako odrębnego odwołania i wydania decyzji uznającej naruszenie przez Prezydenta K. ustawy o dodatkach mieszkaniowych na szkodę skarżącego, co spowodowało uszczerbek finansowy skarżącego na kwotę [...]zł. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie prezentując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podniesiono, że pismo z dnia [...]r. zostało dołączone do akt sprawy, gdyż w chwili jego otrzymania przez członka sprawozdawcę decyzja była już wydana. Podkreślono, że art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach eszkaniowych ustanawia jedynie górna granicę wysokości dodatku mieszkaniowego i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Organ zauważył, że w tym przypadku maksymalna wysokość dodatku mieszkaniowego wynosi [...], (pełne wydatki przeliczone na pow. normatywną, tj. [...]zł oraz [...] za brak ciepłej wody x 70%), a nie jak wylicza skarżący [...]zł. Z kolei w piśmie procesowym z dnia [...]r. L. B. podniósł, iż jego mieszanie nie jest mieszkaniem komunalnym, zatem dodatek powinien być obliczony zgodnie z art. 6 ust. 6 ustawy, co skutkuje przyjęciem do obliczenia dodatku kwoty bazowej [...] zł., co oznacza, że dodatek powinien wynosić 70% tej kwoty, tj. [...] zł. Zdaniem skarżącego w sprawie nie znajduje zastosowania art. 6 ust. 10 cyt. ustawy bowiem powierzchnia mieszkania wnosi [...]m2 i jest większa od powierzchni normatywnej wynoszącej 35m2. Końcowo skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu dodatku w kwocie [...] zł. miesięcznie. Postanowieniem z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Gl 851/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że zagadnienie prawne przedstawione do rozstrzygnięcia Trybunałowi Konstytucyjnemu w sprawie o sygn. 3II SA/Gd 889/02 może mieć wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, albowiem może skutkować wystąpieniem w przyszłości przesłanki do wznowienia postępowania zakończonego decyzja ostateczną. Następnie postanowieniem tegoż Sądu z dnia 13 grudnia 2006 r. podjęto zawieszone postępowanie sądowe w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2006 r. sygn. akt P 4/05. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 powołanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zatem do brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póżn. zm.), sąd ten uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w przypadku, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 powołanej wyżej ustawy sąd dokonuje z urzędu kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem i nie jest związany w tym zakresie zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. Mając na względzie powyższe uregulowania skarga musiała zostać uwzględnieniona. Obowiązująca w dacie wydania zaskarżonej decyzji ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.), uzależnia przyznanie świadczenia w postaci dodatku mieszkaniowego od spełnienia przesłanek wskazanych w jej art. 2-7. Stosownie do treści art. 6 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego zależy od łącznego dochodu gospodarstwa domowego, wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, liczby członków gospodarstwa domowego, powierzchni użytkowej zajmowanego lokalu. W rozpatrywanej sprawie skarżący bezspornie spełnia tzw. kryterium powierzchniowe oraz dochodowe do przyznania dodatku mieszkaniowego, który został mu przyznany w wysokości [...]-zł. Biorąc pod uwagę sposób wyliczenia wysokości wydatków poniesionych na mieszkanie, dokonanych przez oba organy administracji w oparciu o treść art. 6 ust. 1 pkt 1 w związku art. 17 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, wysokość dodatku mieszkaniowego stanowi różnicę między wydatkami, o których mowa w ust. 3-6 tego samego artykułu, przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu mieszkalnego, a kwotą stanowiącą wydatki poniesione przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości 15% dochodów gospodarstwa jednoosobowego. Dodatkowo do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego w przedmiotowej sprawie organy administracji przyjęły 90% wydatków ponoszonych w związku z korzystaniem przez skarżącego z mieszkania. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowił § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817), obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Przepis ten przewidywał, że do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego przyjmuje się wydatki, o których mowa w ust. 1, w wysokości 90% naliczonych i ponoszonych wydatków. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r., sygn. akt P 4/05 publik. OTK-A 2006/5/55 (Dz. U. z 2006 r., Nr 84, poz. 587) orzekł, że § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. jest niezgodny z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 ze zm.) i utracił moc z dniem 18 maja 2006 r. Przepis ten jako sprzeczny z ustawą nie mógł stanowić formalnej podstawy do obniżania o 10% wydatków stanowiących podstawę do obliczenia dodatku mieszkaniowego. Ponadto Trybunał uznał , że art. 9 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP bowiem nie spełnia konstytucyjnych wymagań upoważnienia ustawowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego ograniczenie wydatków będących podstawą obliczenia dodatku mieszkaniowego o 10%, dokonane w treści wskazanego przepisu rozporządzenia, nie ma podstaw w przepisach ustawy o dodatkach mieszkaniowych, w szczególności w art. 6 ust. 1. Trybunał zauważył, że rozporządzenie nie może bez wyraźnego upoważnienia ustawy wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych ustawami. Nawet jeżeli przyjąć, że ustawodawca mógłby upoważnić w akcie wykonawczym do odstępstw od regulacji ustawowej, musiałby to jednoznacznie i szczegółowo wskazać w treści ustawy. Natomiast analiza treści art. 9 ust. 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych prowadzi do wniosku, że nie zawiera on wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Wobec kategorycznego sformułowania art. 92 ust. 1 Konstytucji każde upoważnienie ustawowe, co do którego nie jest możliwe wskazanie jakichkolwiek treści ustawowych, które pełniłyby rolę "wytycznych dotyczących treści aktu", jest sprzeczne z Konstytucją. Brak tego typu wytycznych w omawianym przypadku przesądził o uznaniu art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji . W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, sprawia, że tym samym tracą moc obowiązującą wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia w sprawie dodatków mieszkaniowych. Jako podstawa wydania tego rozporządzenia został wskazany cały art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bez wyszczególnienia, które przepisy zawarte w art. 9 ustawy są podstawą poszczególnych przepisów rozporządzenia. Ustalenie, które przepisy tego rozporządzenia tracą moc obowiązującą, jest zadaniem organów powołanych do stosowania prawa, w szczególności - sądów. Na mocy art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast w myśl art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, ustawą lub normą międzynarodową aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym dla danego postępowania. W odniesieniu do decyzji administracyjnych właściwy tryb ich eliminowania z obrotu prawnego w razie orzeczenia niezgodności z Konstytucją (w tym wypadku ustawą) aktu normatywnego, na podstawie którego decyzja została wydana normuje art. 145a § 1 kpa. Przepis ten stanowi, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu art. 9 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych i wydanego na jej podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych z ustawą zasadniczą musi w przedmiotowym przypadku skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, albowiem decyzja oparta na wadliwych podstawach materialnoprawnych nie mogła się ostać. Odnośnie zarzutów skargi należy zauważyć, że jeżeli pismo strony wpłynęło do organu przed wydaniem decyzji organ powinien w decyzji odnieść się do treści oraz zarzutów w nim zawartych. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy pismo skarżącego z dnia [...]r. wpłynęło do organu w dniu [...]r., zaś decyzja została wydana w dniu [...]r. Nie ma natomiast znaczenia, że członek sprawozdawca otrzymał to pismo po wydaniu decyzji. Niemniej jednak należy podkreślić, że istota administracyjnego toku instancji, polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy w jej pełnym zakresie, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podnoszonych w stosunku do decyzji organu I instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest natomiast zakresem rozstrzyganej sprawy decyzją organu I instancji. Przyjdzie wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 ust. 10 ustawy o dodatkach mieszkaniowych wysokość dodatku mieszkaniowego, łącznie z ryczałtem, o którym mowa w ust. 7, nie może przekraczać 70 % wydatków przypadających na normatywną powierzchnię zajmowanego lokalu mieszkalnego. Przepis ten ustanawia maksymalną wysokość dodatku mieszkaniowego. Natomiast wysokość dodatku stanowi różnicę pomiędzy wydatkami przypadającymi na normatywną powierzchnię użytkową zajmowanego lokalu a wydatkami poniesionymi przez osobę otrzymującą dodatek w wysokości określonego procentu w zależności od uzyskiwanego dochodu i liczby osób w gospodarstwie domowym. Powyższe oznacza, że obliczony dodatek nie może jedynie przekraczać górnej granicy określonej w art. 6 ust. 10 cyt. ustawy, a zatem może być niższy. Dodatkowo należy stwierdzić, że organy, stosownie do przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych prawidłowo przyjęły dochód brutto, a nie netto. Wskazania do ponownego rozpoznania sprawy wynikają z powyższych rozważań Sądu. Wskazania do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań Sądu. W tym stanie sprawy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd był zobowiązany uchylić zaskarżoną decyzję. W rozpoznawanej sprawie bezprzedmiotowe stały się obowiązki nałożone na Sąd z mocy art. 152 ustawy P.p.s.a., bowiem skarżącemu należy się dodatek mieszkaniowy, co najmniej w wysokości określonej w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]r., dlatego do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zaskarżona decyzja ma być wykonywana.