IV SA/Gl 1454/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2012 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności powstałych z tytułu nienależnie wypłaconych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Wójt Gminy K., po rozpatrzeniu wniosku B.D. odmówił umorzenia kwoty [...] zł. wraz z ustawowymi odsetkami z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu wskazał, że nie stwierdził wystąpienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, które przemawiałyby za umorzeniem kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpoznaniu odwołania B.D. decyzją z dnia [...] Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne jest obowiązana do ich zwrotu, przy czym według art. 30 ust. 2 pkt 4 tej ustawy, za nienależne świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] przyznał B.D. prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko – K.D., na okres zasiłkowy od [...] do [...] oraz prawo do dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego i z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Następnie podniósł, że decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...], gdyż weryfikacja wyliczenia dochodu na osobę w rodzinie B.D. ujawniła, że wysokość tego dochodu została ustalona wadliwie, co spowodowało przyznanie prawa do świadczeń rodzinnych pomimo przekroczenia kryterium dochodowego o kwotę [...] zł., a więc wyższą od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego (68,00 zł.). Organ odwoławczy wskazał, że Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] zobowiązał B.D. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wypłaconych na podstawie decyzji z dnia [...] w kwocie [...] zł. wraz z odsetkami ustawowymi. W dniu [...] strona złożyła wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych wraz z odsetkami ustawowymi, podnosząc, że nie jest zatrudniona, samotnie wychowuje syna, który jest w wieku szkolnym i jedynym jej dochodem jest renta rodzinna. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że materialnoprawną podstawą wydania decyzji w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jest art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Dodał, że przesłanką zastosowania ulgi w obowiązku zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, jest ustalenie przez organ w toku postępowania, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny zobowiązanego. O przyznaniu ulgi przesądzić może tylko przekonujące wykazanie w toku postępowania, że odmowa uwzględnienia żądania bezsprzecznie doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, albo że spowoduje zagrożenie dla dalszej egzystencji członków rodziny, albo że uniemożliwi im zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w tym wynikających z zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Następnie organ odwoławczy wskazał, że z kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego z dnia [...] wynika, iż B.D. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem - uczniem klasy II gimnazjum, jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. bez prawa do zasiłku. Dochodem rodziny jest renta rodzinna po zmarłym mężu strony oraz dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni [...] ha przeliczeniowego. Łączny dochód w rodzinie wynosi [...] zł. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności przemawiające za zastosowaniem instytucji umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Podkreślił, że dochody rodziny są wyższe nie tylko od kryterium wynikającego z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, ale również od kryterium ustawowego z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednocześnie wskazał, że rodzina zobowiązanej osiąga dochody poniżej granicy minimum socjalnego (wynoszącego dla dwuosobowej rodziny 1547,07 zł.), a powyżej minimum egzystencji (794,20 zł.) i dodał, że minimum socjalne to wskaźnik określający koszty utrzymania gospodarstwa domowego na niskim poziomie, wystarczającym nie tylko dla podtrzymania życia (minimum egzystencji), lecz również dla posiadania i wychowania dziecka, a także utrzymania minimum więzi społecznych. Organ odwoławczy podkreślił, że na treść decyzji wydanej na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wpływ mają, oprócz kryteriów dochodowych, również takie szczególne okoliczności, jak choroba w rodzinie, niepełnosprawność lub kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych. W tym zakresie wskazał, że w przedmiotowej sprawie takie szczególne okoliczności nie wystąpiły. Dodał, iż sytuacja materialna strony jest na tyle dobra, że jest w stanie ponosić koszty związane z posiadaniem i utrzymaniem samochodu osobowego. Ponadto stan zdrowia członków jej rodziny jest dobry i nie wymaga ponoszenia kosztów leczenia czy rehabilitacji. Strona nie ponosi również dużych kosztów związanych z nauką syna, który jest uczniem szkoły (gimnazjum) w miejscu zamieszkania, zatem nie ponosi dodatkowych kosztów związanych z jego dojazdem do szkoły czy zamieszkaniem poza domem. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, B.D. wskazała, że składając wniosek o przyznanie świadczeń rodzinnych przedłożyła wszystkie niezbędne dokumenty i nie zataiła żadnych dochodów. Zarzuciła, że to organ dokonał błędnych ustaleń, a odpowiedzialnością z tego tytułu obarcza skarżącą. Ponadto dodała, że jej pismo z dnia [...] zostało uznane za wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, tymczasem było ono odwołaniem od decyzji z dnia [...], która została wydana z naruszeniem art. 30 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie stwierdzić należało, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 30 ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.), według którego, organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Przepis powyższy stanowi zatem podstawę umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w razie stwierdzenia, że zapłata należnej kwoty może spowodować niekorzystne skutki dotyczące sytuacji rodziny. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, organy, przed podjęciem decyzji na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zobowiązane są do ustalenia, w jaki sposób zwrot nienależnie pobranych świadczeń wpłynie na sytuację życiową zobowiązanego, w szczególności czy pozbawienie zobowiązanego tej kwoty nie spowoduje takiego pogorszenia się jego sytuacji materialnej, że będzie zmuszony ubiegać się o dodatkowe świadczenia z pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 listopada 2008 r., II SA/Lu 554/08, LEX nr 501795). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należało, że powodem odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych było stwierdzenie organu I instancji, podtrzymane w decyzji organu odwoławczego, iż analiza sytuacji skarżącej nie wskazuje, aby w sprawie zachodziły szczególnie uzasadnione okoliczności. Ponadto organ odwoławczy dodał, że o przyznaniu ulgi przesądzić może tylko wykazanie w toku postępowania, że odmowa uwzględnienia żądania doprowadzi do nieodwracalnych, ciężkich strat dla rodziny, albo że spowoduje zagrożenie dla dalszej egzystencji członków rodziny, lub uniemożliwi im zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych, w tym wynikających z zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Jednocześnie wskazał, że rodzina zobowiązanej osiąga dochody poniżej granicy minimum socjalnego (wynoszącego dla dwuosobowej rodziny 1547,07 zł.) i dodał, że minimum socjalne to wskaźnik określający koszty utrzymania gospodarstwa domowego na niskim poziomie, wystarczającym nie tylko dla podtrzymania życia (minimum egzystencji), lecz również dla wychowania dziecka, a także utrzymania minimum więzi społecznych. Wynika z tego, że organ odwoławczy stwierdzając, iż obecny dochód rodziny strony skarżącej, wynoszący [...] zł. jest poniżej minimum socjalnego, a więc już obecnie jest znacznie poniżej kwoty – jak podkreślił – zapewniającej utrzymanie gospodarstwa domowego na niskim poziomie, jednocześnie uznał, że spłata należności w kwocie [...] zł. wraz z ustawowymi odsetkami, nie spowoduje ujemnych skutków w zakresie zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych, w tym wynikających z zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Organ całkowicie pominął przy tym wskazanie argumentów potwierdzających powyższą ocenę, według której spłata należności nie uniemożliwi skarżącej zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych rodziny w zakresie zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia. Pomimo, że jednocześnie stwierdził, iż już obecnie dochód rodziny jest poniżej minimum socjalnego, a więc poniżej kwoty zapewniającej utrzymanie gospodarstwa domowego na niskim poziomie. Pominięcie to jest tym bardziej rażące, iż nie sposób uznać, żeby "utrzymanie gospodarstwa domowego na niskim poziomie" nie obejmowało "zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych rodziny w zakresie zapewnienia pożywienia, odzieży i obuwia". Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wskazania istotnych w sprawie ustaleń dotyczących kosztów kształcenia syna skarżącej – w tym zakresie organ stwierdził bowiem tylko, że strona nie ponosi "dużych" kosztów związanych z nauką syna, który jest uczniem szkoły (gimnazjum) w miejscu zamieszkania. Uznać zatem należało, że organ w ogóle nie określił wysokości kosztów wynikających z kształcenia syna skarżącej, pomimo, że w treści decyzji - wśród szczególnych okoliczności uzasadniających umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych - wskazał "kształcenie dziecka wymagające dodatkowych nakładów finansowych". W celu więc stwierdzenia, czy skarżąca ponosi dodatkowe nakłady finansowe w związku z kształceniem syna, organ był zobowiązany ustalić, jakie koszty są przez nią ponoszone. Tym bardziej, że już w treści wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń, skarżąca zawarła argumenty w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji organ podniósł, że "z posiadanego dochodu rodzina z trudem jest w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby i utrzymać mieszkanie". Równocześnie stwierdził – jak już była o tym mowa - iż o przyznaniu ulgi przesądzić może wykazanie w toku postępowania, że odmowa uwzględnienia żądania uniemożliwi rodzinie zaspokojenie podstawowych potrzeb bytowych. Stwierdzając to, organ był zatem zobowiązany wskazać, z jakiego powodu uznał, że spłata należności nie uniemożliwi skarżącej zaspokojenia podstawowych potrzeb bytowych rodziny, skoro nawet bez obciążenia tą spłatą, skarżąca – jak ustalił organ - z trudem jest w stanie zaspokoić podstawowe potrzeby i utrzymać mieszkanie. Według orzecznictwa sądów administracyjnych, w sprawie dotyczącej umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, organ administracji jest zobowiązany do przeprowadzenia ustaleń i ocen, czy okoliczności dotyczące sytuacji materialnej i rodzinnej osoby zobowiązanej wskazują na to, iż pomimo dokonania zwrotu świadczenia, będzie w stanie samodzielnie zaspokoić podstawowe potrzeby bytowe rodziny, a więc czy nie będzie zmuszona ubiegać się o świadczenia z pomocy społecznej. Pominięcie przez organ odwoławczy wskazania ustaleń i ocen w powyższym zakresie jest tym bardziej istotne, że nawet w treści odwołania, skarżąca podniosła, że korzysta ze świadczeń ośrodka pomocy społecznej. Pomimo to, organ nie rozważył zawartych w odwołaniu argumentów, co stanowiło kolejne naruszenie przepisów postępowania. Ponadto szczególnie rażące było całkowite pominięcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia odmowy umorzenia odsetek od nienależnie pobranych świadczeń, pomimo tego, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu przedmiotowych świadczeń i w konsekwencji podstawą uznania ich za nienależnie pobrane, było ponowne przeliczenie przez organ (na podstawie tych samych dokumentów), kwoty dochodu na osobę w rodzinie skarżącej. W związku z tym, że błąd organu administracji był jedynym powodem uznania – w konsekwencji - świadczeń za nienależnie pobrane, organ odwoławczy był zobowiązany do szczególnie wnikliwego wskazania motywów odmowy umorzenia odsetek od tych nienależnie pobranych świadczeń. Brak bowiem wskazania przez organ motywów w tym zakresie stanowi - w realiach rozpoznawanej sprawy – dodatkowo szczególnie istotne naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, według którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem art. 8 K.p.a. oraz pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć wszelkie działania niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy poszczególne okoliczności zostały udowodnione. W związku z tym uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia również warunków określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że naruszenie w powyższy sposób przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienione pominięcia dotyczyły przecież podstaw rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, według którego, pismo skarżącej z dnia [...] błędnie zostało uznane za wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, podczas gdy według twierdzeń skargi, było ono odwołaniem od decyzji z dnia [...]. W tym zakresie stwierdzić bowiem należało, że wymienione pismo skarżącej zostało – zgodnie z jego treścią - zakwalifikowane i rozpoznane jako wniosek o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Ponadto decyzja z dnia [...] o przyznaniu świadczeń rodzinnych, była już w dacie wniesienia pisma z dnia [...], usunięta z obrotu prawnego na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], o stwierdzeniu jej nieważności. W ramach podsumowania stwierdzić zatem należało, że z wymienionych wyżej powodów - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ orzekający uwzględni powyższe wskazania i uzupełni istotne stwierdzenia, które zostały szczegółowo wymienione w powyższych rozważaniach. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. sw