IV SA/Gl 1474/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta C. działając na podstawie art. 2, art. 3 pkt 1, pkt.2 i pkt.12, art. 4, art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. z 2006 r. Dz.U. Nr 139, poz. 992) oraz art. 104, art. 107 i art. 109 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 2, § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. Nr 130, poz. 903) odmówiono J. S. świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci – M. S. i K. S. oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka na K. S.. Stanowisko swoje organ umotywował faktem przekroczenia przez wnioskodawczynię kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i niespełnienie przesłanek opisanych w treści art. 5 ust. 3 tego tej ustawy. Miesięczny dochód rodziny wnioskodawczyni w 2005 r., co wzięto pod uwagę wobec złożenia wniosku w [...] 2006 r., w przeliczeniu na osobę wyniósł bowiem [...] zł. Wyliczenie tego dochodu oparto na zaświadczeniach Urzędu Skarbowego w C. wskazujących wysokość dochodu rodziny wnioskodawczyni uzyskanego w 2005 r, potrącając z niego należny podatek, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne, a także zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej – kwotę świadczeń alimentacyjnych płaconych na rzecz osób spoza rodziny oraz uwzględniając utratę dochodu w związku z uzyskaniem przez wnioskującą prawa do urlopu wychowawczego. W skali miesięcznej, w przeliczeniu na osobę dało to kwotę [...] zł. Niezadowolona z powyższej decyzji J. S. wniosła odwołanie, podnosząc w nim, iż wyliczony dochód jej rodziny został zawyżony. Wskazała, iż niesłusznie uwzględniono w nim kwotę [...] zł z tytułu wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych w "A Sp. z o.o." otrzymaną, w wyniku wyroku Sądu z dnia [...] r., dopiero w [...] 2005 r. W jej ocenie kwota ta nie powinna być doliczana do dochodu rodziny w 2005 r. i wówczas dochód na osobę w jej rodzinie nie przekraczałby kwoty 500 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 5 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 1, pkt 2 i pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, w pełni podzielając pogląd w niej zaprezentowany. W uzasadnieniu przyznał, że ustalenia co do wysokości uzyskanego przez odwołującą w roku 2005 dochodu są prawidłowe i świadczą o przekroczeniu przez nią kryterium dochodowego ustalonego przez ustawodawcę, jako podstawowego warunku dopuszczającego przyznanie uprawnień z ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wysokość różnicy pomiędzy kryterium dochodowym, a uzyskanym przez odwołującą dochodem nie pozwala na zastosowanie wobec odwołującej uprawnień wynikających z art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W zakresie twierdzeń odwołującej, iż kwotę [...] zł należy traktować jak dochód utracony, Kolegium przytaczając treść art. 3 pkt 23 ustawy nie podzieliło stanowiska odwołującej. Wskazało, że przywołany artykuł w sposób wyczerpujący reguluje, co należy rozumieć przez utratę dochodów uprawniającą do pomniejszenia wysokości dochodu w celu ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Uzyskanie na podstawie wyroku sądowego wypłaty zaległego wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych w latach 2001- 2002 nie zmienia faktu, iż strona uzyskała rzeczywisty dochód w 2005 r. w postaci wpływu na konto sumy [...] zł. Nie może być ona jednak potraktowana jako dochód utracony, gdyż przedmiotowa sytuacja nie została wymieniona jako utrata dochodu w art. 3 pkt 23 ustawy. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że orzekające w sprawie organy nie mają swobody w podejmowaniu decyzji w tym zakresie, lecz muszą postępować zgodnie z obowiązującymi w sprawie uregulowaniami prawnymi. Niespełnienie przez stronę ustawowych kryteriów dochodowych musiało skutkować odmową przyznania stronie wnioskowanego zasiłku, a co za tym idzie także dodatków do tego zasiłku, które uzyskać można pod warunkiem, że na dziecko przysługuje zasiłek rodzinny. Nie godząc się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. S. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę, w której domagała się ponownego rozpoznania jej sprawy. W skardze podniosła, że wynagrodzenie jej rodziny w 2005 r. powinno być pomniejszone o kwotę [...] zł tytułu alimentów płaconych przez jej męża na córkę z poprzedniego małżeństwa oraz kwotę [...] zł z tytułu wynagrodzenia za przepracowane godziny nadliczbowe w latach 2001- 2002 w "A". Przy takim potraktowaniu jej dochodów w 2005 r., miesięczny dochód na członka rodziny w 2005 r. wynosiłby [...] zł co oznacza, że spełniając warunki przysługują jej wnioskowane świadczenia. Podniosła, że jest dla niej niezrozumiałe, dlaczego urzędnicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. nie traktują wynagrodzenia wypłaconego przez nieuczciwego pracodawcę jako dochodu utraconego. Podniosła, że uzyskane w wyniku długotrwałego procesu należności przysługujących od [...] 2002 r. nie mogą wpływać na jej prawo do płatnego urlopu wychowawczego. Dodała, że na dzień obecny dochód na osobę w jej rodzinie wynosi [...] zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do twierdzeń skargi wskazano, iż brak jest uzasadnienia do potraktowania kwestionowanej wypłaty wynagrodzenia za godziny nadliczbowe jako dochodu utraconego. O tym, jakie zdarzenia należy traktować jako dochód utracony stanowi art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wymieniona przez skarżącą sytuacja nie znajduje tam miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem sądy administracyjne przeprowadzając kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonują jej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Zgodnie z treścią zaś z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Jak z powyższego wynika, zawarte w skardze żądanie ponownego rozpoznania wniosku złożonego do organu administracji, przekracza kompetencje Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, związanego nadanymi mu wskazaną wyżej normą prawną uprawnieniami. W ramach złożonej skargi Sąd ten może natomiast dokonać oceny zgodności z obowiązującym prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu. Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że decyzje są prawidłowe i odpowiadają obowiązującym unormowaniom prawnym, a tym samym nie uwzględnił zarzutów podnoszonych przez skarżącą. Orzekające bowiem w sprawie organy zastosowały właściwe prawo materialne i dokonały jego słusznej interpretacji. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organy administracyjne w podstawie prawnej swoich decyzji prawidłowo wskazał przepisy prawne odnoszące się do sytuacji wnioskodawczyni. W złożonym wniosku skarżąca domagała się bowiem przyznania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego, które to świadczenia uregulowane zostały w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.jedn. Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 992). W ustawie tej, co słusznie zostało zauważone przez organy rozpoznające sprawę, ustawodawca uzależnił prawo do świadczeń rodzinnych od spełnienia określonych we wskazanej ustawie warunków. Podstawowym takim warunkiem jest spełnienie kryterium dochodowego. Należy uznać że ustalenia organu co do wysokości dochodu uzyskanego przez skarżącą w roku poprzedzającym złożenie wniosku są prawidłowe. Spornym w sprawie stało się, wobec twierdzeń zawartych w skardze, czy niektóre świadczenia uzyskane w roku 2005, których nie uzyskała już w 2006 r. mogły zostać doliczone do dochodu rodziny w 2005 r., co za tym idzie wpłynąć na jego wysokość i w rezultacie doprowadzić do przekroczenia przez skarżącą kryterium dochodowego zawartego w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Udzielając odpowiedzi na powyższe pytanie niezbędne jest przeprowadzenie analizy poszczególnych pojęć, zawartych w ustawie o świadczeniach rodzinnych, dla sprecyzowania których, mimo, iż mają one swoje znaczenie potoczne, ustawodawca umieścił w art. 3 słowniczek. Tak też w art. 3 pkt 1 lit. a wskazanej ustawy stwierdzono, iż ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Według natomiast art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Nie ma zatem dla ustawodawcy znaczenia, czy przychody, o których mowa w art. 3 pkt 1 lit. a są przychodami uzyskiwanymi przez wnioskodawcę permanentnie i w tożsamej wysokości w kolejnych latach. Istotą sprawy jest, by wnioskodawca uzyskał je w danym roku i pochodziły one ze źródeł podlegających opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych. Takiemu pojęciu odpowiada przychód – w postaci uzyskania na podstawie wyroku sądowego Sądu Okręgowego w C. z dnia [...] r. wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych, które w kwocie [...] zł wpłynęło na konto skarżącej w [...] 2005 r., stanowiąc podstawę dalszych obliczeń organu. Wyjątki, pozwalające organowi na odstępstwo od wskazanej zasady, to sytuacje, o których mowa w art. 3 pkt 23, określone pojęciem "dochodu utraconego". Żadne z enumeratywnie tam opisanych przypadków nie odpowiada sytuacji, o której mowa w skardze. Fakt uzyskania wypłaty należnego wynagrodzenia za godziny nadliczbowe należne za pracę w latach 2001- 2002 dopierow roku 2005 r., nie powoduje uznania tej sytuacji za utratę tego dochodu w roku następnym, w rozumieniu art. 3 pkt 23 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W roku 2005 rodzina skarżącej, jak stanowi zaświadczenie Urzędu Skarbowego w C. uzyskała przychody podlegające opodatkowaniu w kwocie [...] zł, co pozwoliło organowi, obliczyć jej miesięczny dochód w oparciu o metodę opisaną w § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne. Dochód ten na osobę w rodzinie wyniósł bezspornie kwotę [...] zł. W art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca stwierdził jednoznacznie, iż zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Zgodnie z brzmieniem § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. nr 105, poz. 881) wysokość kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od dnia 1 września 2006 r. nie uległa zmianie i wynosiła 504,00 zł. Tak też, podzielając w pełni zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż organy administracyjne uwzględniły obowiązujące w chwili jej wydawania przepisy prawa i właściwie je zinterpretowały. Żądania skarżącej opierają się natomiast o względy pozaprawne. Trzeba przypomnieć, iż organy administracyjne obowiązane są przestrzegać zasady praworządności opisanej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie mają kompetencji do przyznawania podmiotom uprawnień bez wskazania na konkretną normę prawną, która uprawnienia takie pozwala nadawać. W prawie administracyjnym zasady słuszności odpowiadające treści art. 5 Kodeksu cywilnego mogą stanowić podstawę przyznania uprawnień, względnie nałożenia obowiązków, gdy ustawodawca wyraźnie w treści właściwych norm prawnych na to zezwala. Regulująca uprawnienia do świadczeń rodzinnych ustawa nie zawiera w swojej treści norm prawnych pozwalających na przyznawanie zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków w drodze uznania administracyjnego, w oparciu o zasady współżycia społecznego. Z tych względów, uznając zarzuty skargi za niezasadne, a także ze względu na brak uchybień proceduralnych w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.