IV SA/Gl 150/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi I. S. na postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w K., po rozpatrzeniu zażalenia I.S., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia, stwierdzającego pełnienie w okresie od 1 sierpnia 1992 r. do 30 czerwca 2014 r. służby w Policji w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy za każdy rok służby, w trybie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 z późn. zm., zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie z 4 maja 2005 r.". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 16 września 2014 r. asp. szt. w stanie spoczynku I.S. zwrócił się z prośbą o wydanie przedmiotowego zaświadczenia na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U z 2013r., poz. 667 z późn. zm., zwanej dalej w skróci jako: "u.z.e."). Zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stosownie zaś do § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W myśl § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. nr 239, poz. 2404 z późn. zm., zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie z 18 października 2004r."), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji. Jednocześnie § 14 ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2004 r. określa, że zaświadczenie wydaje właściwy organ Policji na żądanie funkcjonariusza. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym w znacznym stopniu odformalizowanym i zostało uregulowane w przepisach działu VII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."). Art. 218 § 2 K.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak tylko w koniecznym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy, a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia. W pierwszej kolejności organ powinien ustalić jakiego rodzaju ewidencja i rejestry mogą zawierać żądane dane. Dalsza część postępowania sprowadza się do wyjaśnienia, czy posiadane dane odnoszą się do osoby wnioskodawcy i czy dotyczą stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast w sytuacji, gdy posiadane przez organ dowody nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ może wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Analizując przedmiotową sprawę organ II instancji ustalił, że I.S. w okresie od 1992 r. do 2014 r. pełnił służbę w Komendzie Miejskiej Policji w B. odpowiednio: w służbach patrolowo-interwencyjnych pionu prewencji Komisariatu III w okresie od 1 sierpnia 1992 r. do 31 maja 1999 r.; w służbach kryminalnych Komisariatu III w okresie od 1 czerwca 1999 r. do 30 listopada 2006 r.; w Komendzie Miejskiej Policji w B. od 1 grudnia 2006 r. do 14 września 2009 r. i Komisariacie Policji II od dnia 15 września 2009 r. do 30 czerwca 2014 r., kiedy to z uwagi na orzeczenie lekarskie o trwałej niezdolności do służby po zwolnieniu nabył prawo do emerytury policyjnej (rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] r. Komendanta Miejskiego Policji w B.). Rozpatrując wniosek I.S. organ I instancji, celem ustalenia stanu faktycznego, zwrócił się z prośbą do Komendantów Komisariatu Policji II i III w B., oraz Naczelnika Wydziału Prewencji i Naczelnika Wydziału Kryminalnego KMP w B. z prośbą o dokonanie przeglądu znajdujących się na stanie tych komórek materiałów służbowych i udzielenie rzetelnej, szczegółowej informacji na temat istnienia w posiadanych zasobach archiwalnych dokumentów potwierdzających fakt pełnienia przez I.S. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Naczelnik Wydziału Prewencji poddał analizie dzienniki korespondencji z lat 1992-1999 jednak nie znalazł zapisów świadczących o tym, że w okresie pełnienia służby patrolowej i interwencyjnej brał on udział w wydarzeniach, w których miało miejsce szczególne zagrożenie życia i zdrowia. Ustalono, że pozostała dokumentacja z tego okresu (notatki, protokoły odpraw nieetatowych grup zabezpieczających mecze piłkarskie) została wybrakowana po upływie określonego w "Jednolitym Rzeczowym Wykazie Akt Policji" terminie przechowywana. Komendant III Komisariatu Policji w B. wyjaśnił, że po przeprowadzeniu szczegółowej analizy zachowanych dokumentów archiwalnych z lat 1992-2007, dotyczących form pracy operacyjnej i teczek osobowych źródeł informacji również nie ujawniono przypadków pełnienia przez I.S. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Komendant ten podał, że notatki służbowe I.S. zostały wybrakowane po upływie okresu ich przechowywania zgodnie z obowiązującymi regulacjami. Analogicznym rezultatem zakończyła się kwerenda dokumentacji archiwalnej pochodzącej z okresu od grudnia 2006 r. do września 2009 r., przeprowadzona przez Zastępcę Naczelnika Wydziału Kryminalnego w B. Tamże analizie poddano rejestry teczek operacyjnych sprawdzenia, rejestry meldunków informacyjnych, rejestry informacji, teczki meldunków informacyjnych, dzienniki korespondencji, rejestr i notatnik policjanta, rejestry OS i TOR. W tych dokumentach nie ujawniono materiałów potwierdzających fakt pełnienia przez I.S. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Z odpowiedzi udzielonej przez Komendanta Komisariatu II Policji w B. wynika, że po sprawdzeniu dokumentacji służbowej w tej komórce w postaci rejestrów: teczek operacyjnego sprawdzenia i rozpoznania, informacji, meldunków informacyjnych, sprawdzeń operacyjnych, teczek pracy operacyjnej, osobowych środków pracy operacyjnej informatorów/współpracowników ustalono, że I.S. nie podejmował przynajmniej 6 razy w ciągu roku czynności lub interwencji w sytuacjach, w których wstąpiło szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Powyższe ustalenia nie mogą stanowić podstawy do wydania zaświadczenia o treści żądanej przez I.S.. Z udokumentowanej 21-letniej służby wynika, że pełniąc służbę w pionach prewencji (komórka patrolowa i interwencyjna) i kryminalnym (komórka operacyjna) wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom, tj. patrolowanie wyznaczonego terenu, podejmowanie interwencji, doraźne zabezpieczenie różnego rodzaju uroczystości i imprez masowych, prowadzenie postępowań w sprawach o wykroczenia, legitymowanie i zatrzymanie osób, przesłuchiwanie świadków i podejrzanych, przeszukiwanie osób i pomieszczeń, zapewnianie porządku publicznego i bezpieczeństwa w miejscu pełnienia służby, zabezpieczanie miejsc zdarzeń i dowodów przestępstw, współpracowanie z osobowymi źródłami informacji, prowadzenie operacyjnego rozpoznania środowisk kryminogennych i miejsc zagrożonych przestępczością, gromadzenie dokumentacji operacyjnej, prowadzenie postępowań wyjaśniających i przygotowawczych. Z samego faktu, że w trakcie służby wykonywał czynności związane z charakterem pełnionej służby nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji faktyczne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Specyfika służby policjanta związana jest z zagrożeniem i potencjalnym niebezpieczeństwem, ale sam jej charakter nie wystarcza do stwierdzenia pełnienia jej w szczególnych warunkach. Istnieje bowiem różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem a realnym i konkretnym niebezpieczeństwem utraty życia i zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnych czynności. Oznacza to, że dla wydania wnioskowanego zaświadczenia konieczne byłoby odnalezienie w zapisach dostępnej dokumentacji z przebiegu służb, że jego reakcja funkcjonariusza na naruszenie określonego porządku, w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem, miała miejsce przy realnym zagrożeniu jego życia lub zdrowia. Z dostępnej dokumentacji nie wynika, aby czynności służbowe przerodziły się (dostatecznie licznie) w sytuacje faktyczne zagrażające jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacje nadzwyczajne. Policjant powołuje się na jedno zdarzenie z 1995 r. (czynna napaść i znieważenie policjanta), jedno zdarzenie z 1998 r. (czynna napaść i znieważenie policjanta), jedno zdarzenie z 2008 r. (próba zatrzymania z użyciem broni palnej), dwa zdarzenia bez wskazania dat, w których nastąpiły (pościg za samochodem z użyciem broni palnej i czynności na miejscu zatrucia czadem) notatek służbowych (przeszukania, oględziny, zatrzymania) potencjalnie związane z ryzykiem wystąpienia szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, nie stanowią dowodu jego faktycznego zaistnienia. Zdaniem organu II instancji analiza treści zażalenia prowadzi do wniosku, że nie odróżnia on pełnieni a służby w warunkach szczególnych uprawniających do podwyższenia emerytury od pełnienia służby w warunkach powszednich, normalnych wykonywania w tych warunkach przepisanych zakresem czynności zadań i obowiązków służbowych, w trakcie których niebezpieczeństwo zaistnienia okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu policjanta jest jedynie potencjalne. Wskazuje na to twierdzenie, że pełniąc służbę patrolową w pionie prewencji, a następnie operacyjną w pionie kryminalnym miał do czynienia z interwencjami, w których narażał swoje życie i zdrowie, bowiem przeprowadzał je nawet sześć razy w ciągu jednego dnia. Dla podwyższenia emerytury samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest stwierdzenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to, co najmniej przez określoną w rozporządzeniu z 4 maja 2005 r. liczbę dni w ciągu roku. Opierając się o treść § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 października 2004 r., stanowiącego regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje się, że zaświadczenie winno być wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego w oparciu o zeznania świadków, bowiem treść zaświadczenia ma opierać się na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy zbiorach danych. Tym samym organ I instancji nie był obowiązany do przeprowadzenia w niniejszym postępowaniu dowodów z zeznań świadków celem ustaleni, a czy w trakcie zabezpieczania meczów drużyn [...] i [...] życie i zdrowie I.S. było zagrożone ponad miarę wynikającą ze specyfiki służby funkcjonariusza, stąd też niezasadny jest zarzut zawarty w zażaleniu pominięcia przez organ dowodu z zeznań świadków. I.S. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o jego uchylenie w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. § 4 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż konieczne jest bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia danego funkcjonariusza, podczas gdy na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2014 r. o sygn. akt U 12/13 przepis ten został uznany za niezgodny z treścią art. 15 ust. 6 u.z.e. oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności mających na celu wszechstronne wyjaśnienie sprawy i w konsekwencji nie zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skargi szczegółowo opisał działanie organów obu instancji podnosząc, iż uczestniczył w zdarzeniach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Był dwa razy przedmiotem czynnej napaści a jej sprawcy zostali skazani prawomocnymi wyrokami, trzykrotnie brał udział w zdarzeniu z użyciem broni palnej (w B. i Ś. w latach 1998 oraz 2007-2008), a w roku 1998 uczestniczył w B. w zdarzeniu, w którym zaczadziła się 5-cioosobowa rodzina. Podczas służby był 31 razy wynagradzany i na tą okoliczność przywołał notatki urzędowe z czynności, w których narażał życie, zaprezentowane już wcześniej w zażaleniu. Zdaniem skarżącego zbiory dokumentów wykazywane w zaskarżonym postanowieniu nie oddają wszystkich faktycznych czynności jakie wykonywane były przez niego podczas pełnienia służby w Policji. Sam zatrzymał zabójcę swojej żony, a w latach 1993-1994 zatrzymał sprawców czynnej napaści na patrol policyjny w B. Będąc funkcjonariuszem operacyjnym miał udział w zatrzymaniach zabójców, rozbojarzy, złodziei i na tą okoliczność podał konkretnych świadków i opisał zdarzenia przy zabezpieczaniu meczy I i II ligii, w której były drużyny [...] i [...]. Akcentował, iż brak dokumentacji nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia o braku podstaw do uznania, że nie brał udziału w zdarzeniach zagrażających jego życiu i zdrowiu. Domagał się wnikliwego sprawdzenia dokumentacji archiwalnej, bowiem służba spowodowała jego chorobę zawodową i niezdolność do służby z dniem 30 czerwca 2014 r. z powodu inwalidztwa III grupy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że uprawnienie do podwyższenia emerytury policyjnej musi wynikać z warunków szczególnych (ponadprzeciętnych) w stosunku do zwykłych warunków służby. Policjant nie może także po wyroku Trybunału Konstytucyjnego oczekiwać niejako automatycznego podwyższenia emerytury, bowiem służba w Policji ze swej istoty niesie zagrożenia i z tego też tytułu funkcjonariusz posiada już szereg uprawnień. Zwykłym obowiązkiem policjanta jest wynikający z charakteru tej służby obowiązek ratowania życia, zdrowia i mienia z narażeniem wartości własnych. Zatem, takie kryteria w ocenie organu II instancji winny być brane pod uwagę przy ocenie szczególnych (wyjątkowych w stosunku do normalnych) warunków służby. W przeciwnym razie fikcją byłaby ustawowa wysokość wymiaru emerytury za każdy rok służby ustalona w ustawie na poziomie 2, 6 % za każdy rok służby. Wskazano, że ustalenia dokonane przez organy Policji w toku postępowania wyjaśniającego jednoznacznie nie dały podstaw do przyjęcia, iż w takich warunkach szczególnych skarżący pełnił służbę, co zostało obszernie wyjaśnione zwłaszcza w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaznaczono też, że ocena zaistnienia warunków szczególnych należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych i została w niniejszej sprawie dokonana w normalnych granicach oceny zgromadzonych faktów, wynikających z dokumentów i analiz przeprowadzonych w związku z wnioskiem skarżącego. Stwierdzono, że w zaistniałym stanie faktycznym, w stosunku do skarżącego nie wystąpiła żadna materialnoprawna przesłanka zezwalająca na podwyższenie emerytury policyjnej. W ocenie organu nie posiadają doniosłości także zarzuty skarżącego dotyczące upatrywanych naruszeń procedury administracyjnej. W istocie stanowią one jedynie powtórzenie zarzutów proceduralnych formułowanych w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Zdaniem organu, w sprawie zgromadzono materiał dowodowy w sposób zgodny z procedurą administracyjną i w zakresie wystarczającym do stanowczego rozstrzygnięcia na podstawie dowodów z dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. nr 667 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 900), emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Z kolei w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych odejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Według § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej. W tym miejscu wskazać również należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII K.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 K.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii oceny, czy w obowiązującym stanie prawnym zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, którego wydania wymaga przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 października 2004 r., może mieć oparcie w dowodach z przesłuchania świadków, przeprowadzonych w postępowaniu o wydanie żądanego zaświadczenia. Poza tym rozstrzygnięcia wymaga, czy w tej konkretnej sprawie organy wyczerpały czynności dowodowe, oraz czy poddano prawidłowej analizie zgromadzony materiał dowodowy, w tym w kontekście zgłaszanych przez skarżącego opisów czynności i zdarzeń, które świadczą jego zdaniem o uzasadnionej podstawie do wnioskowania o wydanie stosownego zaświadczenia. Na wstępie podkreślić należy, że z przepisu art. 218 § 1 K.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy i urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktu, co więcej przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy (por: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58). Z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. - organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Nie ma natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. Innymi słowy, organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. W tej kwestii nawiązać można także do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., (sygn. akt I OSK 605/12, Lex nr 1369011), iż "postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 k.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu". Poza tym uwzględniać należy, czy przepisy prawa, w systemie których zamieszczono regulację nakładającą na organ obowiązek urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego - normują kwestie dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie zaświadczenia, określając środki dowodowe, na podstawie których zaświadczenie jest wydawane. Przepisem takim w rozpatrywanym przypadku jest § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 18 października 2004 r., który stanowi, że przedmiotowe zaświadczenie ma być sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w określonych warunkach. W świetle powyższego, prawidłowo organ II instancji przyjął, że kontrolowane postępowanie jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Do postępowania tego nie znajdują wprost zastosowanie te same reguły co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a więc nie obejmuje ich ustalenia. Ponieważ zaświadczenie stanowi poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego, to jest pochodną ich istnienia. Tym samym postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do tworzenia nowych dokumentów potwierdzających zasadność żądania strony. Źródłami dowodowymi w postępowaniu o wydanie przedmiotowego zaświadczenia powinny być dokumenty z okresu pełnienia służby objętego wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury. Wskazał w sposób szczegółowy, dokładnie opisany w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia wyroku, iż przeprowadzona i to dwukrotnie analiza akt osobowych oraz dokumentacji (materiałów archiwalnych), tj. dokumentów aktualnych i archiwalnych znajdujących się w służbach kryminalnych Komisariatu III w okresie od 1 czerwca 1999 r. do 30 listopada 2006 r., w Komendzie Miejskiej Policji w B. od 1 grudnia 2006 r. do 14 września 2009 r. i Komisariacie Policji II od dnia 15 września 2009 r. do 30 czerwca 2014 r., uzupełniona o przegląd znajdujących się na stanie tych komórek materiałów służbowych, takich jak dzienniki korespondencji z lat 1992-1999 i 1999-2007 oraz notatki, protokoły odpraw nieetatowych grup zabezpieczających mecze piłkarskie, nie dała podstaw do stwierdzenia pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Takim samym rezultatem zakończyła się kwerenda dokumentacji archiwalnej pochodzącej z okresu od grudnia 2006 r. do września 2009 r., gdzie również poddano analizie i sprawdzeniu rejestry teczek operacyjnych, rejestry meldunków informacyjnych, rejestry informacji, teczki meldunków informacyjnych, dzienniki korespondencji, rejestr i notatnik policjanta, rejestry OS i TOR. Z odpowiedzi udzielonej przez Komendanta Komisariatu II Policji w B. wynika, że po sprawdzeniu dokumentacji służbowej w tej komórce w postaci rejestrów: teczek operacyjnego sprawdzenia i rozpoznania, informacji, meldunków informacyjnych, sprawdzeń operacyjnych, teczek pracy operacyjnej, osobowych środków pracy operacyjnej informatorów/współpracowników ustalono, że skarżący nie podejmował przynajmniej 6 razy w ciągu roku czynności lub interwencji w sytuacjach, w których wstąpiło szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Z udokumentowanej 21-letniej służby skarżącego wynika, że pełniąc służbę w pionach prewencji (komórka patrolowa i interwencyjna) i kryminalnym (komórka operacyjna) wykonywał typowe czynności przypisane funkcjonariuszom, tj. patrolowanie wyznaczonego terenu, podejmowanie interwencji, doraźne zabezpieczenie różnego rodzaju uroczystości i imprez masowych, prowadzenie postępowań w sprawach o wykroczenia, legitymowanie i zatrzymanie osób, przesłuchiwanie świadków i podejrzanych, przeszukiwanie osób i pomieszczeń, zapewnianie porządku publicznego i bezpieczeństwa w miejscu pełnienia służby, zabezpieczanie miejsc zdarzeń i dowodów przestępstw, współpracowanie z osobowymi źródłami informacji, prowadzenie operacyjnego rozpoznania środowisk kryminogennych i miejsc zagrożonych przestępczością, gromadzenie dokumentacji operacyjnej, prowadzenie postępowań wyjaśniających i przygotowawczych. Z samego faktu, że w trakcie służby wykonywał czynności związane z charakterem pełnionej służby nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji faktyczne zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Podkreślić w tym miejscu należy, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w opisanych wyżej działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje zatem - jak słusznie organ administracji zauważył - oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Dlatego też, z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, że w każdym przypadku występowało w toku ich realizacji bezpośrednie zagrożenie jego życia lub zdrowia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że służba w Policji w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych jej zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach. Przedmiotowe zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy, a nie do pełnienia służby na danym stanowisku z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami. Dopiero bowiem zaistnienie w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełnia przesłanki, o których stanowi rozporządzenie z 4 maja 2005 r. Z dostępnej dokumentacji nie wynika, aby czynności służbowe skarżącego przerodziły się (dostatecznie licznie) w sytuacje faktyczne zagrażające jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacje nadzwyczajne. Skarżący powołuje się na jedno zdarzenie z 1995 r. (czynna napaść i znieważenie policjanta), jedno zdarzenie z 1998 r. (czynna napaść i znieważenie policjanta), jedno zdarzenie z 2008 r. (próba zatrzymania z użyciem broni palnej), dwa zdarzenia bez wskazania dat, w których nastąpiły (pościg za samochodem z użyciem broni palnej i czynności na miejscu zatrucia czadem) notatek służbowych (przeszukania, oględziny, zatrzymania), które jego zdaniem potencjalnie związane były z ryzykiem wystąpienia szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, nie mniej jednak nie stanowią dowodu jego faktycznego zaistnienia. Jak już wyżej zaznaczono, w rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zaświadczenia żądanej treści, została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ wszechstronnego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. Z uwagi na to, że w aktach osobowych skarżącego nie odnaleziono dokumentów, które potwierdzałyby jego udział w czynnościach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., organ wystąpił do wskazanych już wyżej jednostek organizacyjnych o udzielenie szczegółowej informacji odnośnie wykonywania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu uzasadniających podwyższenie emerytury. Dokonana przez Sąd analiza dołączonych do akt sądowych akt administracyjnych i znajdujących się tam materiałów prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zatem zasadnie przyjął, iż zasoby ewidencyjne archiwalne dokumentujące przebieg służby skarżącego, nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści i wskazał, że odnośnych ustaleń dokonano na podstawie analizy dokumentacji dotyczącej przebiegu służby skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że organ podjął czynności w celu ustalenia okoliczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Świadczy to zatem, iż nie pominął twierdzeń skarżącego, lecz ponownie je zbadał i odniósł się do nich. Nie można również zgodzić się zarzutami skarżącego, iż nie wyjaśnił braku niektórej dokumentacji, bowiem wskazał w zaskarżonym postanowieniu, opierając się na odpowiedziach udzielonych mu przez uprawnione podmioty, że dokumenty te zostały wybrakowane po okresie archiwizacji. Nieuzasadnione są również zarzuty odnoszące się do zakresu postępowania dowodowego, bowiem należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w toku postępowania wyjaśniającego nie mógł on przeprowadzić dowodu z zeznań i oświadczeń funkcjonariuszy dla potwierdzenia faktu wykonywania przez skarżącego czynności i realizacji zadań, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., gdyż jak już wyżej zaznaczono, postępowanie podjęte w trybie art. 218 § 2 K.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Dopuszczalne jest więc przeprowadzenie w toku postępowania wyjaśniającego dowodów (w tym także z zeznań świadków) mających na celu wykazanie, gdzie znajduje się stosowna dokumentacja. Organ może jednak wydać, w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego tylko takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych przez niego dokumentów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r., organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści. Jednocześnie bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego postanowienia pozostaje długość prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Wytłumaczeniem tego stanu rzeczy jest niewątpliwie zakres podjętych czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy z uwagi na okres wymagający sprawdzenia podany w treści wniosku. Niezależnie od powyższego dostrzec też trzeba, że w tej sprawie organy prawidłowo interpretowały regulację § 4 pkt 1 rozporządzenia z 4 maja 2005 r. Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 2014r. o sygn. akt U 12/13 (OTK ZU 2014, seria A, Nr 5, poz. 56) stwierdził bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji (...). Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił w swoim wyroku, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś - dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Trybunał Konstytucyjny zaznaczył, że z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Nie ulegało przy tym wątpliwości Trybunału, że w pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą. Jeszcze raz przyjdzie zaznaczyć, że pojęcie służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest związane z udziałem funkcjonariusza podczas służby w takich zdarzeniach, czynnościach czy akcjach, w których istniało zagrożenie utraty życia lub zdrowia. Wobec tego warunkiem niezbędnym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby i miało charakter wyjątkowy. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego wystąpiło niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia funkcjonariusza. Nie może chodzić tu o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu, iż policjant wykonuje czynności służbowe i może być narażony na działanie bliżej nieokreślonego niebezpieczeństwa. Tym samym warunków tych nie spełniają wszystkie co do zasady czynności wykonywane przez policjantów w ramach nałożonych obowiązków służbowych, których potencjalnie niebezpieczny charakter wynika jedynie ze specyfiki służby w Policji. Potwierdzeniem zgody na służbę w warunkach zagrażających życiu jest treść ślubowania, w którym policjant przed podjęciem służby ślubuje: "świadom podejmowanych obowiązków policjanta, ślubuję: służyć wiernie Narodowi, chronić ustanowiony Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej porządek prawny, strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia ... " (art. 27 ustawy o Policji). W konsekwencji ocena charakteru czynności w warunkach zagrożenia życia i zdrowia należy do przełożonego właściwego w sprawach osobowych. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 i art. 119 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.