IV SA/Gl 1512/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA del. Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...], nr [...], w części ustalającej odpłatność za pobyt M. B. w rodzinie zastępczej od dnia [...] do dnia [...] w wysokości [...] zł, od dnia [...] do [...] w wysokości [...] zł, oraz od dnia [...] do dnia [...] roku w wysokości [...] zł 2) w pozostałej części skargę oddala, 3) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której w punkcie pierwszym niniejszego wyroku została uchylona. Przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję działającego z upoważnienia Miasta C. - Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., z dnia [...], Nr [...], w przedmiocie: 1. Zwolnienia M. B. z części opłaty za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej w roku [...] 2. Ustalenia od dnia [...] do [...] częściowej odpłatności za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej w kwocie [...] 3. Ustalenia od dnia [...] do [...] częściowej odpłatności za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej w kwocie [...] 4. Ustalenia od dnia [...] do [...] częściowej odpłatności za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej w kwocie [...] 5. Ustalenia od dnia [...] do [...] częściowej odpłatności za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej w kwocie [...] 6. Ustalenia od dnia [...] do [...] częściowej odpłatności za pobyt dziecka M. B. w rodzinie zastępczej w kwocie [...] Wydanie powyższych decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: W toku ponownego rozpoznania wniosku M. B. dotyczącego całkowitego zwolnienia z odpłatności za pobyt syna – M. w rodzinie zastępczej, Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. ustalił, że w okresie od [...] do [...] strona prowadziła samodzielne gospodarstwo domowe. Jej dochód miesięczny wynosił w tym czasie [...]. Przy określaniu odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, w składzie rodziny uwzględniono syna M., którego dotyczy niniejsza decyzja, oraz przebywającą także w rodzinie zastępczej córkę R., na którą z tego tytułu została ustalona odpłatność odrębną decyzją. Dalej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że ustawowe kryterium dochodowe dla trzyosobowej rodziny wynosi 948 zł. Miesięczny dochód, pomniejszony o kwotę [...] zł. alimentów ponoszonych na córkę W., wynosił [...] zł. i przekraczał ustawowe kryterium dochodowe. W związku z powyższym należało naliczyć częściową odpłatność za syna M., wynoszącą w okresie od [...] do [...] - [...] zł, natomiast w okresie od [...] do [...] - [...] zł. Ustalając odpłatność za kolejne miesiące organ miał na względzie okoliczność, że w okresie od [...] do [...] nastąpiła zmiana w składzie rodziny, gdyż podczas wakacji przebywali pod opieką M. B.: syn K. B. i pasierbica M. N. Kryterium dochodowe dla rodziny o takim składzie osobowym (5 osób) wynosi 1580 zł. Uwzględniając, że dochód strony w okresie od [...] do [...] wynosił [...] zł., a od dnia [...] - [...] zł. miesięcznie (po odliczeniu alimentów ponoszonych na córkę W. B.), czyli niewątpliwie przekracza ustawowy próg dochodu, należało ustalić odpłatność - odpowiednio za wskazane okresy - w wysokości [...] zł i [...]zł. Z kolei, z uwagi na powrót od dnia [...] K.B. i M. N. do placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz ze względu na fakt, iż strona nie ponosi opłat za ich pobyt w tych placówkach, w składzie rodziny M.B. organ ponownie uwzględnił tylko zainteresowanego oraz dwoje dzieci przebywających w rodzinie zastępczej. Ponieważ miesięczny dochód strony w tym czasie wynosił [...] zł., co świadczy o przekroczeniu kryterium dochodowego dla trzyosobowej rodziny, określono, że częściowa odpłatność za pobyt w rodzinie zastępczej syna będzie wynosiła od dnia [...] do [...] - [...] zł. Na koniec, organ pierwszej instancji podniósł, że przy wydawaniu decyzji uwzględniono postanowienia załącznika do uchwały Rady Miasta C. z dnia [...], zgodnie z którymi, jeżeli dochód w rodzinie mieści się w przedziale od 101% do 150 % ustawowego kryterium dochodowego, zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej następuje w wysokości 90% pomocy pieniężnej, przyznanej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w takiej rodzinie; natomiast jeżeli dochód w rodzinie mieści się w przedziale od 151% do 200% ustawowego kryterium dochodowego, zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej następuje w wysokości 80% pomocy pieniężnej, o której mowa powyżej. W odwołaniu od tej decyzji M. B. domagał się całkowitego zwolnienia z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt syna w rodzinie zastępczej. Za krzywdzące uznał, że jego żona nie ponosi żadnych opłat, mimo iż jest osobą zdrową i mogłaby podjąć pracę. Odwołujący się choruje na [...] od [...] lat i tylko on pozostaje w zatrudnieniu, ponosząc koszty utrzymania dzieci, w tym także pasierbicy M. N. Matka dzieci nie utrzymuje z nimi kontaktu. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), organ odwoławczy wyjaśnił, że dziecku pozbawionemu całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej zapewnia się opiekę i wychowanie w rodzinie zastępczej (art.72 ust.1), przy czym stosownie do treści art. 79 ust. 1, za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej (...) opłatę do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnoszą rodzice. Starosta może częściowo zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny (art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej), z tym że przy orzekaniu w tym zakresie organ musi kierować się postanowieniami uchwały rady gminy określającej warunki częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z ponoszenia opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinach zastępczych. W niniejszej sprawie jest to uchwała Rady Miasta C. Nr [...] z dnia [...] Jednocześnie, zgodnie z art. 10 ust. 3 cyt. wyżej ustawy, przy ustalaniu odpłatności rodziców za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej w składzie rodziny uwzględnia się to dziecko, a także dzieci przebywające w domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej i placówce opiekuńczo- wychowawczej, jeżeli rodzice ponoszą odpłatność za ich pobyt. Kolegium uznało, iż organ pierwszej instancji nie mógł zastosować całkowitego zwolnienia M. B. za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, albowiem obowiązujące przepisy na to nie zezwalają. Organ ten prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w szczególności odnośnie wysokości dochodu (uwzględniono alimenty na córkę W.) oraz zmian stanu osobowego rodziny M. B., co z kolei miało wpływ na odpłatność za pobyt M. B. w rodzinie zastępczej. Prawidłowo też Dyrektor MOPS określił wysokość kryterium dochodowego oraz ustalił kwoty częściowej opłaty w poszczególnych okresach [...] Dodatkowo, organ odwoławczy, powołując się na postanowienia uchwały Rady Miasta C. dotyczące sytuacji, w których następuje zwolnienie z opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w wysokości 90%, bądź 80% pomocy pieniężnej przyznanej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, wskazał matematyczny sposób obliczenia ustalonych w decyzji opłat. Wyjaśnił, iż owa pomoc pieniężna wynosi w rozpoznawanym przypadku [...] zł, zatem [...] z kwoty [...] zł daje [...]zł. Różnica pomiędzy [...] zł a [...] zł wynosi [...] zł, i taką właśnie odpłatność orzeczono za okres od [...] do [...], natomiast za [...] dni [...] ([...]) odpłatność ta stanowi [...] zł ([...] zł: [...] dni x [...] dni). Za pozostały okres, tj. od [...] do [...] oraz od [...] obowiązuje zwolnienie w wysokości [...] pomocy pieniężnej przyznanej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej, a więc [...] z kwoty [...] zł daje [...] zł. Różnica pomiędzy [...] zł a [...] zł wynosi [...] zł, stąd przyjęto taką właśnie kwotę odpłatności za wskazany okres. Za [...] dni [...] ([...]) omawiana opłata wynosi [...] zł ([...]zł: [...] dni x [...] dni). Na koniec wywodów Kolegium podkreśliło, iż całkowite zwolnienie strony z ponoszenia opłat za pobyt syna w rodzinie zastępczej stanowiłoby naruszenie obowiązującego prawa. W skardze na powyższą decyzję M. B. wskazał na swą trudną sytuację materialną oraz podniósł raz jeszcze, że od wielu lat choruje na [...], a mimo to pozostaje w zatrudnieniu od [...] lat. Tylko on ponosi koszty związane z odpłatnością za pobyt dwójki dzieci w rodzinie zastępczej. Matka dzieci, tłumacząc się chorobą ([...]) nigdzie nie pracuje, wyprowadziła się z domu, zupełnie nie interesuje się losami, a przede wszystkim, potrzebami dzieci. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. powtórzyło argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związane - stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz objętej rozpoznaniem Sądu - na podstawie art. 135 P.p.s.a. - decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że w części podjęto je z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji trafnie zauważyły, że stosownie do treści art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, na rodzicach dziecka przebywającego w rodzinie zastępczej ciąży obowiązek ponoszenia z tego tytułu opłat, do wysokości miesięcznej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie. Od razu powiedzieć trzeba, odpowiadając na oczekiwania skarżącego, że omawiany obowiązek nie musi być egzekwowany od obojga rodziców, zwłaszcza w sytuacji, gdy jedno z rodziców pozostaje bez pracy i nie posiada żadnych dochodów. Od ogólnej reguły ponoszenia opłat prawodawca przewidział jednak odstępstwa, polegające m.in. na częściowym albo całkowitym zwolnieniu z tego obowiązku, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny. Organy pierwszej i drugiej instancji zgodnie uznały, że M. B. kwalifikuje się do objęcia go pomocą, polegającą na częściowym zwolnieniu z opłat za pobyt jego syna – M. w rodzinie zastępczej. Ze zgromadzonego w sposób prawidłowy materiału dowodowego wynika, że w trakcie [...] r. skład osobowy rodziny skarżącego zmieniał się w ten sposób, iż od [...] do [...] rodzina ta składała się z trzech osób, tj. skarżącego oraz dwójki dzieci przebywającej w rodzinie zastępczej (R. i M.); od [...] do [...] - z pięciu osób, gdyż M. B. sprawował w okresie wakacji opiekę nad przebywającymi w roku szkolnym w placówce opiekuńczo-wychowawczej K. B. i M. N. (skarżący nie ponosi opłat za ich pobyt w placówce), po czym od [...] z uwagi na zakończenie sprawowania opieki nad K. B. i M. N. w skład rodziny M. B. wchodzili - tak jak przed okresem wakacyjnym - skarżący oraz R. i M. B. Prawidłowo został określony dochód rodziny w poszczególnych okresach [...], który do [...] wynosił - po odliczeniu alimentów na córkę W. - [...] zł, następnie - [...] zł, a więc niewątpliwie w obu przypadkach nie przekraczał określonego w art. 8 ust. 1 ustawy kryterium dochodowego. Stosownie do tej regulacji, kryterium dochodowe rodziny to suma kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, które wynosi 316 zł, zatem omawiane kryterium dla trzyosobowej rodziny wynosi 948 zł (3 x 316 zł), a dla pięcioosobowej - 1580 zł (5 x 316). Pozostało zatem zbadać, czy orzekające w sprawie organy obu instancji prawidłowo określiły wysokość częściowej opłaty za pobyt M. B. w rodzinie zastępczej, pamiętając, że decyzją z dnia [...] przyznano rodzinie zastępczej od [...] miesięczną pomoc pieniężną w wysokości [...] zł. W tej mierze zastosowanie znajdują przepisy uchwały Nr [...] Rady Miasta C. z dnia [...] w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwalniania rodziców z ponoszenia opłat za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w rodzinach zastępczych, na podstawie których starosta - w myśl art. 79 ust. 5 ustawy - może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalania omawianej opłaty. Słusznie w rozstrzygnięciach wskazano, że do sytuacji M. B. zastosowanie mają te postanowienia uchwały, wedle których wysokość zwolnienia z opłaty zależy od tego, jaki jest stosunek procentowy dochodu rodziny do ustawowego kryterium dochodowego. I tak, jeśli dochód rodziny mieści się w przedziale od 101% do 150% kryterium dochodowego, to częściowe zwolnienie wynosi 90% kwoty otrzymywanej pomocy, którą to pomoc ustalono w [...] na kwotę [...] zł, natomiast jeśli dochód rodziny mieści się w przedziale od 151% do 200%, to częściowe zwolnienie wynosi 80% wskazanej pomocy (poz. 2 i 3 załącznika do cyt. uchwały). Zwolnienie w wysokości [...] dotyczyło okresów: [...] - [...], [...] - [...] (rodzina składała się z trzech osób a dochód wynosił [...] zł) oraz [...] - [...] (rodzina składała się z trzech osób a dochód wynosił [...] zł), i w rozpatrywanej sprawie wynosiło [...] zł. ([...] x [...]), natomiast zwolnienie w wysokości [...] obejmowało czas od [...] do [...], przy czym w [...] dochód rodziny wynosił [...] zł, zaś w pozostałym okresie - [...] zł. W ostatnio wskazanym przypadku omawiane zwolnienie stanowiło kwotę [...] zł ([...] x [...]). W tym stanie rzeczy, organy administracji prawidłowo obliczyły, iż od [...] do [...] oraz od [...] do [...] M. B. winien ponosić opłatę za pobyt syna w rodzinie zastępczej w wysokości [...] zł, tj. różnicy pomiędzy wartością pomocy pieniężnej przyznanej rodzinie zastępczej na jego dziecko a wartością przysługującego zwolnienia ([...]zł - [...]zł). Prawidłowo też ustalono, że opłata za okres [...] - [...] oraz za [...] dni [...] (od [...] do [...]), kiedy to zwiększył się stan osobowy rodziny i stronie przysługiwało [...] zwolnienia, częściowa odpłatność winna wynosić - odpowiednio - [...] zł. ([...] zł - [...]zł) i [...] zł ([...]:[...] x [...]). Zgoła inaczej przedstawia się ocena prawidłowości ustalenia częściowej odpłatności za pierwsze [...] dni [...], która - zdaniem organów - powinna wynosić [...] zł. Kwotę tę obliczono następująco: [...] zł : [...] dni x [...] dni. Choć z podanym sposobem proporcjonalnego liczenia opłaty należy się zgodzić, to jednak wynik tej operacji matematycznej jest inny i wynosi [...] zł. Powyższy błąd jest co prawda niewielki, lecz nie można nie zauważyć, że zobowiązano stronę do ponoszenia wyższej niż wynikająca z przepisów odpłatności i dokonano tego z naruszeniem opisanych wcześniej regulacji dotyczących zasad jej ustalania. Dlatego też powinnością Sądu było uchylenie badanych decyzji w tej części, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a., jako że doszło do naruszenia prawa materialnego (art. 79 ust. 1 i 5 ustawy), które miało wpływ na wynik sprawy. Kolejną stwierdzoną przez Sąd wadliwością było pominięcie przez orzekające w sprawie organy postanowień § 2 ust. 2 uchwały Rady Miasta C. z dnia [...]. Wskazany przepis gminny dopuszcza możliwość całkowitego zwalniania rodziców z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej w przypadku, gdy dochód w rodzinie nie przekracza 150% ustawowego kryterium dochodowego, o którym była już mowa we wcześniejszych rozważaniach Sądu, i gdy równocześnie zachodzi jedna z wymienionych w komentowanym przepisie okoliczności, w tym m.in. sytuacji gdy rodzice ponoszą już odpłatność za inne dziecko przebywające w rodzinie zastępczej (lit. d ust. 2 § 2 uchwały). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że M. B. - oprócz opłat za pobyt w rodzinie zastępczej syna M. - ponosi takie opłaty również za drugie dziecko, a to R. B. Ponadto, bezspornym jest, że w okresie od [...] do [...] i od [...] do [...] dochód w rodzinie skarżącego nie przekroczył wymaganych [...] kryterium dochodowego, co zresztą legło u podstaw uznania, iż M. B. kwalifikuje się do objęcia go pomocą polegającą na częściowym zwolnieniu z opłat, tj. w wysokości [...]. W tych okolicznościach sprawy niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który odpowiadając na prośbę strony w zakresie całkowitego zwolnienia, wyraził pogląd o braku podstaw prawnych do takiego działania. Jak wykazano, uchwała Rady Miasta C. upoważniała organy orzekające do zastosowania całkowitego zwolnienia M. B. z omawianych opłat w okresie od [...] do [...], choć dla pełnego obrazu sprawy trzeba wyraźnie zaznaczyć, że w tym zakresie organom przysługiwało uprawnienie a nie obowiązek podjęcia oczekiwanej przez skarżącego decyzji. Mamy tu bowiem do czynienia z klasycznym przykładem tzw. decyzji uznaniowej, o czym świadczy użycie w ustawie, a także w akcie organu stanowiącego Miasta C. takich sformułowań, jak: "starosta może (...) zwolnić" (art. 79 ust. 5 ustawy) oraz "dopuszcza się (...) możliwość całkowitego zwalniania" (§ 2 ust. 2 uchwały). Z przytoczonych fragmentów regulacji prawnych, istotnych dla obecnie prowadzonych rozważań, wyraźnie wynika, że skutek w postaci wydania decyzji o zwolnieniu, nawet jeśli zostaną spełnione określone przepisami przesłanki uprawniające do takiego zwolnienia, zależy od uznania organu. Rzecz jasna, nie oznacza to jednak, że decyzje o charakterze uznaniowym pozostają poza kontrolą sądową. Każdorazowo bowiem Sąd bada, czy wydanie decyzji o konkretnej treści poprzedziło rozważenie stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, a także, czy organ dokonał wyboru rozstrzygnięcia w sposób zgodny z celami pomocy społecznej i przepisami regulującymi tę materię. Poczynienie tych kilku ogólnych uwag wydaje się w niniejszej sprawie konieczne, po pierwsze - z uwagi na potrzebę pełnego wyjaśnienia omawianego zagadnienia skarżącemu, podnoszącemu w skardze okoliczności, które - jego zdaniem - winny przesądzić o całkowitym zwolnieniu go z powinności uiszczania opłat na dzieci pozostające w rodzinie zastępczej, po drugie zaś - dla wykazania, iż niezbędnym elementem decyzji odmawiającej załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony jest podanie w treści uzasadnienia powodów negatywnego dla strony rozstrzygnięcia. W decyzjach stanowiących przedmiot badania Sądu takich rozważań zabrakło, co więcej, organ odwoławczy zaprezentował wielce mylący pogląd o braku przepisów pozwalających na całkowite zwolnienie skarżącego z opłat. Powiedziane dotychczas, a w szczególności fakt pominięcia przy rozpoznawaniu sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia przepisów, należy zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego, które - w ocenie Sądu - miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy. Z kolei, brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości całkowitego zwolnienia skarżącego z opłat za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej świadczy o istotnym naruszeniu przepisów procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), obligujących organy administracji do pełnego wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd - działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł o uchyleniu decyzji pierwszej i drugiej instancji w części, w jakiej ustalały odpłatność za okres od [...] do [...] i od [...] do [...]. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań, choć dodatkowo zaznaczyć trzeba, że ponowne rozpoznanie sprawy w zakresie w jakim decyzje zostały uchylone będzie wymagało nie tylko przeprowadzenia wnikliwej oceny wskazanego powyżej przepisu gminnego, lecz także starannego wyważenia sytuacji obiektywnej oraz interesów skarżącego, którego sytuacja zdrowotna, materialna i rodzinna jest niezwykle trudna. Orzeczenie w kwestii niewykonywania części decyzji oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.