IV SA/Gl 154/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA (del.) Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008r. sprawy ze skargi H.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3) przyznaje od Skarbu Państwa na rzecz adwokata A.M. kwotę [...] zł (słownie: [...]) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przez H.H., jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta B.-B. z dnia [...], nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu pomocy w formie zasiłku celowego na pokrycie kosztów terapii metodą [...] w Centrum A w C. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia [...] H.H. zwrócił się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B. o sfinansowanie terapii metodą [...] w Centrum A w C. w kwocie [...] zł, uzasadniając to poważną chorobą [...]. Wskazując, że obecny dochód uniemożliwia pokrycie powyższych kosztów z własnych środków, H.H. podał ponadto, iż Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. nie wyraził zgody na sfinansowanie tej terapii. Na dowód tego dołączył kserokopię decyzji z dnia [...]. W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B.-B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B.-B., decyzją z dnia [...] odmówił H.H. przyznania wnioskowanej pomocy. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. art. 3, 7, 8, 17 ust. 1 pkt 5, 39 ust. 2 oraz art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950). W uzasadnieniu podał, iż w wyniku wywiadu środowiskowego ustalono dochód faktyczny H.H. za miesiąc [...], wynoszący [...] zł, podczas gdy kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej wynosi w jego przypadku [...] zł. Dalej organ wskazał, że wobec sytuacji życiowej wnioskodawcy odrębnymi decyzjami udzielono pomocy w formie zasiłku stałego oraz zasiłku celowego na zakup leków, natomiast wnioskowanej pomocy odmówiono, mając na uwadze ograniczone środki finansowe Ośrodka oraz zapis art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej określający, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z powyższą decyzją nie zgodził się H.H., wnosząc do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. odwołanie, w którym domagał się zmiany decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc, że wyleczenie jego choroby – [...] metodą [...] - jest ostatnią szansą przed ryzykowną [...]. Podał ponadto, że ze względu na [...] nie uzyskał z banku kredytu na powyższy zabieg. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przytoczono treść art. 39 ustawy o pomocy społecznej, określający możliwość przyznania zasiłku w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży itp., a nadto wskazano na przepis art. 3 ust. 4 tej ustawy stanowiący o uwzględnieniu potrzeb odpowiadających tym celom i mieszczących się w możliwościach pomocy społecznej. Z przepisów tych organ wywiódł wniosek, że przyznanie zasiłku celowego odbywa się na zasadzie uznania administracyjnego, w związku z czym stwierdził, iż w tym wypadku działanie organu odwoławczego ogranicza się do zbadania, czy orzekając o odmowie bądź przyznaniu świadczenia organ pierwszej instancji nie naruszył prawa i nie przekroczył granic swobodnego uznania, czyli że organ odwoławczy bada zaskarżoną decyzję i poprzedzające ją postępowanie pod względem zgodności z prawem. Dalej wskazał na okoliczność, że H.H. spełnia kryterium dochodowe, natomiast odmawiając przyznania wnioskowanej pomocy organ miał na uwadze wysoki koszt leczenia metodą [...] i ograniczone możliwości finansowe ośrodka. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy podkreślił, iż nie bez znaczenia jest fakt, że podstawowe potrzeby wnioskodawcy zostały zapewnione odrębnymi decyzjami, jak również została udzielona pomoc w formie nieodpłatnego schronienia w [...]. W skardze na powyższą decyzję H.H. zarzucił, iż jest ona krzywdząca, wskazując, że niepodjęcie leczenia choroby [...] metodą [...] zmusza go do wyrażenia zgody na [...], wiążącą się z ryzykiem, co czyni skargę uzasadnioną. Do odwołania dołączył zaświadczenie lekarskie z Poradni [...] Szpitala [...] w B.-B. z dnia [...], stwierdzające [...] oraz podjęcie od dnia [...] leczenia związanego z przygotowaniem do operacji [...]. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku postępowania sądowadministracyjnego H.H. złożył wniosek o przyznanie prawa pomocy, w wyniku czego postanowieniem referendarza sądowego z dnia 24 października 2007 r. orzeczono o ustanowieniu dla skarżącego adwokata, którym przez Okręgową Radę Adwokacką w K. wyznaczony został adwokat A.M. z Kancelarii Adwokackiej w G. Na rozprawie przed Sądem w dniu 15 kwietnia 2007 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, wnosząc o jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej, która nie została opłacona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta polega na zbadaniu, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie przy tym do treści art. 134 §1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza tym, zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przesłanką zastosowania unormowania zawartego w ostatnio powołanym przepisie jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających. Rozpatrując wniesioną skargę w tak zakreślonych granicach, Sąd uznał, że wydane w przedmiotowej sprawie decyzje obu instancji podjęto z naruszeniem prawa procesowego, przy czym naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Od razu należy wskazać, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), która określa cele pomocy społecznej, jakimi są umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1) oraz wspieranie ich w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1) w razie wystąpienia okoliczności uzasadniających przyznanie pomocy, wymienionych przykładowo w art. 7 tej ustawy, do jakich należą m.in. bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba. Organy pomocy społecznej są zobligowane dążyć do zapewnienia powyższych celów za pomocą przewidzianych w ustawie o pomocy społecznej świadczeń (pieniężnych i niepieniężnych) oraz usług, wymienionych enumeratywnie w art. 36 ustawy, przy czym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), z tym zastrzeżeniem, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Jednym z rodzajów świadczeń pieniężnych jest zasiłek celowy, wskazany w art. 36 pkt 1 lit. c ustawy o pomocy społecznej, który - w myśl art. 39 tej ustawy - może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (ust. 1), w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży itp. (ust. 2), przy czym stosownie do art. 8 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych przysługuje w razie spełnienia kryterium dochodowego, jakim dla osób samotnych jest kwota dochodu, określona przez ustawodawcę, a skorygowana od dnia 1 października 2006 r. przez Radę Ministrów w § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), wynosząca 477 zł. Analiza przywołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej prowadzi do wniosku, że przyznawanie świadczeń określonych tą ustawą, a także ich zakres, zależy nie tylko od usprawiedliwionych potrzeb osób uprawnionych do uzyskania pomocy, ale również od możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Poza tym art. 39 ust. 1 tej ustawy określa, że pomoc w formie zasiłku celowego "może być udzielona", co oznacza, że ustawodawca przyjął, iż zasiłek celowy jest świadczeniem, które osoba spełniająca ustawowe warunki i ubiegająca się o taki zasiłek może (podkr. Sądu) otrzymać. Decyzja administracyjna w tym przedmiocie jest więc aktem prawnym uznaniowym, skoro organ orzekający, nie będąc zobligowany z mocy ustawy do jego przyznania, ma możliwość wyboru w sprawie rozstrzygnięcia negatywnego lub pozytywnego. Sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sąd administracyjny nie jest bowiem właściwy do kontroli samego uznania, jednakże w ramach swej kognicji jest uprawniony i zobowiązany do badania, czy organ administracji właściwie uzasadnił ten wybór w świetle przepisów procedury administracyjnej. W tym zakresie należy mieć na uwadze przepis art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (...). Niezależnie od tego, organ administracyjny, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczeń określonych w ustawie o pomocy społecznej, w tym również w postaci zasiłku celowego, zobligowany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, znajdującego oparcie w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Na zasadzie art. 77 § 1 K.p.a., organ administracji jest zobowiązany podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie pełnego materiału dowodowego istotnego dla sprawy oraz powinien rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w K.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, wprowadzoną w art. 80 K.p.a., w myśl którego organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W nauce prawa podkreśla się, że aby swobodna ocena dowodów nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i przede wszystkim powinna opierać się na zebranym materiale dowodowym oraz na wszechstronnej analizie dowodów, a ponadto organ zobligowany jest dokonać oceny znaczenia i wartości poszczególnych dowodów dla toczącej się sprawy (por. B. Adamiak "Rektyfikacja decyzji w postępowaniu administracyjnym" – Acta Universitatis Wratislaviensis nr 992, Prawo CL III 1998 r., s. 8). Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać przede wszystkim należy, że organy orzekające obu instancji, z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, nie zgromadziły kompletnego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji spowodowało, że nie wyjaśniły w sposób dostateczny stanu faktycznego stanowiącego podstawę dla rozstrzygnięć wyrażonych w podjętych decyzjach. Uwaga ta dotyczy przede wszystkim braku jakichkolwiek ustaleń w zakresie faktycznego kosztu zabiegu przeprowadzanego metodą [...], jak i możliwości przeprowadzenia takiego zabiegu u skarżącego oraz skutków, jakie z medycznego punktu widzenia mogłyby w jego wyniku zostać osiągnięte w porównaniu do planowanej operacji [...]. Treść uzasadnień decyzji obu instancji wskazuje natomiast jednoznacznie, że wydające je organy, nie wyjaśniając wskazanych wyżej okoliczności, a priori założyły, że wskazywany przez skarżącego koszt leczenia metodą [...] odpowiada podawanej we wniosku kwocie [...] zł, wobec czego stwierdziły, że taka kwota przekracza możliwości organu pomocy społecznej, co z kolei uzasadnia odmowne załatwienie wniosku. Zważywszy jednak na treść art. 107 § 3 K.p.a., w tym miejscu nie będzie można stwierdzić, iż niemożliwość spełnienia żądania H.H. została należycie uzasadniona, gdyż nie została przedstawiona jakakolwiek analityka środków posiadanych i rozdysponowanych przez organ pomocy społecznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się wyłącznie do ogólnikowego stwierdzenia, że środki finansowe ośrodka są ograniczone. Stanowi to bezkrytyczne przyjęcie wcześniejszych twierdzeń organu pierwszej instancji. Tymczasem w decyzji pierwszoinstancyjnej nie wskazano, co najmniej jakimi środkami dysponował organ w chwili rozpatrywania wniosku, ilu podopiecznych utrzymuje się z tych środków, ile osób wniosło o przyznanie pomocy w tym czasie co skarżący, jakimi wreszcie kryteriami kieruje się organ przyznając świadczenia tego rodzaju oraz czy - i w ogóle jakie - zasady przyjęte zostały w tym względzie przez organ w toku praktyki administracyjnej. Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w decyzji organu pierwszej instancji, niczym niepoparte stwierdzenie odnośnie braku środków po stronie organu powoduje, że takie uzasadnienie nie odpowiada standardom procedury administracyjnej i wymyka się spod kontroli Sądu. Strona postępowania administracyjnego powinna znać szczegółowe motywy rozstrzygnięcia, gdyż inaczej może pozostawać w przekonaniu, że jej słuszny interes nie został uwzględniony, natomiast Sąd kontrolujący decyzję, nie znając w pełni jej motywów, nie może ocenić trafności zawartego w niej rozstrzygnięcia. Z przedstawionych wyżej względów należało uznać, że wykazane powyżej uchybienia przepisom art. 7 i 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., stanowią naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, objętej postępowaniem z mocy art. 135 P.p.s.a. W tym miejscu należy dodatkowo wskazać, że kompetencje organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie sprowadzają się do badania decyzji pierwszoinstancyjnej i poprzedzającego ją postępowania z punktu widzenia zgodności z prawem. Taka ocena dokonywana jest przez sąd administracyjny. Natomiast zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy jest obowiązany ponownie rozpoznać merytorycznie, a następnie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją organu pierwszej instancji, czego następstwem jest podjęcie jednego z rozstrzygnięć, których katalog został określony w art. 138 K.p.a. Dopiero jeśli dokonana pod tym kątem przez organ odwoławczy ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, skutkuje to utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). W tym miejscu przytoczyć warto słuszne stanowisko, wyrażone w doktrynie, wedle którego "utrzymanie w mocy" decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy "jest pewnym skrótem myślowym, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do takiej samej konkluzji, jak organ instancji pierwszej. Natomiast "uchylenie" decyzji pierwszej instancji nie następuje tylko jako negatywny efekt kontroli tamtego aktu, ale następuje dlatego, że organ drugiej instancji doszedł w wyniku swojego postępowania w sprawie do innej konkluzji, niż jego poprzednik w toku instancji" (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 nr 4, poz. 83). Powyższe oznacza, że organ odwoławczy nie może się ograniczać wyłącznie do badania decyzji pierwszoinstancyjnej. Niedopuszczalne jest również rozpatrywanie odwołania tylko pod tym kątem, czy organ pierwszej instancji działał w granicach uznania, zwłaszcza po zmianie od dnia 1 stycznia 2004 r. treści art. 138 K.p.a., polegającej na skreśleniu § 3 tego przepisu, który ograniczał rozpoznawanie przez organ odwoławczy decyzji uznaniowych organu samorządowego wyłącznie do uchylenia tych decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W aktualnym stanie prawnym organ odwoławczy ma możliwość dokonywania weryfikacji rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym analogicznie, jak w odniesieniu do pozostałych decyzji. Mając na uwadze przedstawione dotychczas okoliczności faktyczne i rozważania prawne, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonego orzeczenia, zawarte w punkcie 2 wyroku, oparte zostało o przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast w punkcie 3, o przyznaniu na rzecz pełnomocnika kosztów postępowania, orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a., uwzględniając w przyznanej kwocie wynagrodzenie w wysokości [...] zł, zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), powiększone - stosownie do § 2 ust. 3 rozporządzenia - o stawkę podatku od towarów i usług, wynoszącą [...] zł. Konsekwencją kasacyjnego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia wniosku i rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, przy zastosowaniu przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz procedury administracyjnej.