IV SA/Gl 154/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Prezydenta Miasta G. decyzją Nr [...] z dnia [...] orzekł o odmowie przyznania D.B. pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż odmówiono przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu środków czystości ze względu na ograniczone środki finansowe. Wskazano m.in., że organ nie jest zobowiązany do realizacji wszystkich zgłoszonych potrzeb, bowiem rolą pomocy społecznej nie jest ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających ze świadczeń pomocy społecznej, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu. Od tej decyzji strona wniosła odwołanie. Strona twierdziła, że do tej pory nie odmawiano jej przyznania zasiłku celowego na zakup środków czystości, dlatego tak radykalna zmiana jak odmowa (bez uzasadnienia) stanowi rażące pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a.. Zdaniem strony fakt przyznania stronie innego świadczenia (np. zasiłku okresowego) nie może stanowić uzasadnienia odmowy przyznania zasiłku celowego na środki czystości. Strona podawała, że wnioskowała o "odsunięcie" pani L.W. od wydania decyzji w sprawie z uwagi na popełniane przez nią błędy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną m.in. na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanej sprawie strona zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wnioskiem z dnia [...] o przyznanie zasiłku celowego na: środki czystości [...] zł ( na 3 miesiące), żywność, energię elektryczną (wg rachunków za [...] i [...]), szczepionkę przeciwko grypie, zakup opału oraz o przyznanie zasiłku okresowego. Wywiad środowiskowy został przeprowadzony ze stroną w dniu [...]. Podniesiono, iż z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego wynika, że strona prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest zarejestrowana w PUP bez prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dochód strony w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku wynosił [...] zł. - dodatek mieszkaniowy. Rachunki za energię elektryczną opiewają na kwotę [...] zł., zaś z analizy budżetu domowego wynika, że wydatki strony we [...] wynosiły [...] zł.. Zaznaczono, że stosownie do postanowień przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Wyznacznikami ustalenia wysokości tego zasiłku są - z jednej strony - sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Nadmieniono, iż podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (zmieniony Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej), zgodnie z którym prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zaakcentowano, iż zgodnie z ustalonym orzecznictwem oraz przyjętą doktryną, organ administracji ma możliwość - prawo - a nie obowiązek przyznania zasiłku celowego osobom, które zwróciły się ze stosownym wnioskiem. Stąd też, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zwróciło uwagę stronie, iż winna mieć świadomość tego, że nawet w przypadku ubiegania się o zaspokojenie potrzeby zgodnej z celami pomocy społecznej i spełniania wymogów określonych w tych przepisach, potrzeba ta nie musi być przez organ pomocy społecznej zaspokojona w części lub całości, ponieważ świadczenie w formie zasiłku celowego, celowego specjalnego jak również celowego zwrotnego nie posiada charakteru publicznego prawa podmiotowego, czyli bezwzględnie należnego, a pomoc społeczna nie jest bezwzględnie zobowiązana do zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb, a jedynie do tych, które są niezbędne i odpowiadają możliwościom finansowym pomocy społecznej. Wskazano, iż osoby ubiegające się o świadczenie z pomocy społecznej zobowiązane są uwzględnić postanowienia przepisu art. 3 ust. 4 cyt. ustawy stanowiące, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej, natomiast z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż ograniczone środki finansowe organu pomocowego nie pozwalają na realizację zgłoszonej przez stronę potrzeby. Odnosząc się do treści odwołania Kolegium zauważyło, że wcześniejsze przyznanie stronie zasiłku celowego na zakup środków czystości nie oznacza, że w przyszłości strona będzie otrzymywać tą pomoc. Każdorazowo przyznawanie świadczeń z pomocy społecznej jest uzależnione od możliwości finansowych organu, stąd też w ocenie składu orzekającego nie została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów wyrażona w art. 8 k.p.a.. Reasumując stwierdzono, iż, decyzja organu pomocowego podjęta została w ramach uznania administracyjnego i Kolegium nie stwierdziło naruszenia granic tego uznania. Podkreślono przy tym, iż strona została objęta pomocą na zakup szczepionki przeciwko grypie [...] zł, na dofinansowanie do zakupu opału w wysokości [...] zł, na zakup żywności w wysokości [...] zł oraz pomocą w formie zasiłku okresowego. W skardze wniesionej od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, D.B. wskazał, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, a konkretne zarzuty przedstawi adwokat na rozprawie, któremu sędzia "nie poważy się kneblować ust". Na rozprawie dniu 27 czerwca 2013 r. pełnomocnik strony dodatkowo wskazał, iż w jego opinii organ odwoławczy nie powinien był merytorycznie rozpoznawać sprawy, lecz wpierw rozstrzygnąć zawarty w odwołaniu wniosek o wyłączenie pracownika organu I instancji. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie godzi się podnieść, że po myśli art. 3 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Sąd nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją, czy decyzja wiąże się z negatywnymi skutkami dla strony, czy narusza zasady współżycia społecznego i im podobnych. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście uznano, że skarga D.B. nie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że decyzja zapadła na skutek przeprowadzenia potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy dowodów, właściwej ich oceny, poprawnych rozważań faktycznych, które znalazły dostateczny wyraz w jej motywach. W dalszej kolejności wskazać należy, że świadczenia dla osób wymagających wsparcia ze strony pomocy społecznej podlegają regulacji zawartej w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182). Celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i 3 wyżej wskazanej ustawy jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać, umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się poprzez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 powołanej ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest bowiem osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby. Bez wątpienia te warunki przyznania stronie skarżącej pomocy zostały w sprawie spełnione. Jednakże, choć strona skarżąca znajduje się w trudnej sytuacji osobistej i materialnej nie można z góry niejako przyjmować, że wszelkie możliwe świadczenia udzielane przez organy pomocy społecznej są jej należne i to w żądanej wysokości. Z akt sprawy wynika, że postępowanie będące przedmiotem kontroli sądowej wszczęte zostało w następstwie wniosku skarżącego złożonego w dniu [...] o przyznanie zasiłku celowego na zaspokojenie szeregu potrzeb, a w szczególności na zakup środków czystości, na energię elektryczną, na leki (szczepionkę), zakup opału oraz przyznanie zasiłku okresowego. Z treści wywiadu środowiskowego wynikało, że strona skarżąca mieszka samotnie, a jedynym jej dochodem w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku o pomoc był dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. W chwili orzekania przez organ I instancji ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 542 zł. Stosownie do art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (art. 39 § 2 w/w ustawy). Godzi się w tym miejscu zaznaczyć, że w rozpoznaniu wyżej już opisanego wniosku o pomoc organ pomocowy biorąc pod uwagę występującą u skarżącego dysfunkcję oraz analizę budżetu przyznał stronie skarżącej innymi decyzjami pomoc na zakup szczepionki przeciwko grypie [...] zł., na dofinansowanie do zakupu opału w wysokości [...] zł, na zakup żywności w wysokości [...] zł oraz pomoc w formie zasiłku okresowego. Niewątpliwie w świetle wyżej przywołanego przepisu potrzeba zgłoszona przez stronę skarżącą w niniejszej sprawie mieści się w katalogu potrzeb zaspokajanych w drodze tego rodzaju świadczenia. Zatem strona skarżąca mogła oczekiwać, że jej potrzeba zostanie zaspokojona. Nie mniej jednak dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji niezbędne będzie przywołanie treści art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazane unormowanie znajduje się w przepisach dotyczących zasad ogólnych pomocy społecznej. Zatem unormowanie to posiada charakter uniwersalny i musi być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu każdej sprawy. Zgodnie z nim organ pomocy społecznej zobowiązany jest uwzględniać potrzeby osoby korzystającej z pomocy społecznej, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z unormowania tego wynika, że nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona, albowiem uzależnione to będzie także od posiadanych przez te organy środków na ich zaspokojenie. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji rozpatrując wniosek strony skarżącej zaspokoił szereg zgłoszonych przez nią potrzeb, jednakże odmówił przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów środków czystości i w uzasadnieniu decyzji odwołał się do tego, że nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi umożliwiającymi mu zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. Godzi się przy tym zaznaczyć, że nie jest konieczne precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 omawianej ustawy, czy też z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. (patrz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 483/11,wyrok NSA z dnia 02 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 107/110 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń CBOSA). Godzi się tu zauważyć, że z powołanych wyżej przepisów wynika, iż przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 k.p.a.. Zgodnie z powołanym przepisem, organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z tej przyczyny organ administracji podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 25/98, LEX nr 44078), jednakże nakłada na organ obowiązek każdorazowego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia. W ocenie Sądu wsparcie finansowe udzielane stronie skarżącej jest odpowiednie do jej sytuacji i zasadniczo zabezpiecza niezbędne potrzeby bytowe oraz z drugiej strony uwzględnia możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, który co już wykazano wyżej posiada bardzo ograniczone środki finansowe. Przypomnieć należy, że stosownie do treści art. 3 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Strona skarżąca, jak już wyżej zaznaczono otrzymała i otrzymuje od organów pomocy społecznej pomoc finansową, która pozwala jej na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka, a zatem w opinii Sądu udzielana stronie pomoc jest adekwatna do możliwości finansowych OPS. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżone rozstrzygnięcia naruszały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja odmowy przyznania zasiłku nakazuje uznać, iż jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zawiera bowiem wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne, a więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Stwierdzić także należy, że organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, są obowiązane zgodnie z zasadą art. 7 k.p.a., załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nie jest więc tak, że każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych oraz rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie. Reasumując w rozpoznawanej sprawie organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez stronę skarżącą dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana przez stronę skarżącą pomoc nie została jej przyznana. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Co do wskazanej przez pełnomocnika kwestii nierozpoznania przez organ odwoławczy wniosku o wyłączenie pracownika organu I instancji należy wskazać, że wniosek taki został złożony dopiero na etapie odwołania, a zatem po zakończeniu postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z treścią art. 24 § 3 k.p.a. bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Stąd też wbrew twierdzeniom pełnomocnika, organ odwoławczy nie był legitymowany do rozpatrzenia tegoż wniosku, albowiem jedynym podmiotem upoważnionym do rozpoznania takiego wniosku jest bezpośredni przełożony pracownika, którego dotyczy wniosek o wyłączenie. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności sprawy - zdaniem Sądu - skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku właściwej oceny materiałów sprawy i prawidłowych rozważań prawnych. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę stosując art. 151 P.p.s.a.